1.INTRODUCIÓN

As mancomunidades de municipios foron unha opción moi utilizada en Galicia para a prestación de bens e servizos locais, en parte pola existencia de moitos municipios de pequeno tamaño poboacional, con importantes problemas para prestar servizos e realizar obras de forma individual. Este resultado é extrapolable a nivel nacional.

As mancomunidades municipais en Galicia engloban un número importante de habitantes e municipios. Con todo, unha parte significativa destas entidades locais non cumpren coas súas obrigas de rendición de contas, o que, ademais de imposibilitar o exercicio de transparencia necesario en calquera administración pública, impide coñecer o funcionamento básico destas entidades. Unido ao anterior, parece detectarse unha excesiva dependencia nas súas contas das achegas doutras Administracións públicas distintas dos concellos, o que aínda esixe unha maior transparencia. Finalmente, é preciso sinalar que resultan escasos os estudos académicos que avalían todas estas cuestións en Galicia, máis aló de proporcionar unha visión de conxunto.

Esta contribución ten como obxectivo realizar algunhas reflexións, desde a óptica económica, sobre as mancomunidades de municipios. Para iso preséntase o seguinte esquema. Tras esta introdución, o segundo apartado describe o desenvolvemento das mancomunidades municipais desde unha óptica xeral. O terceiro realiza unha aproximación á realidade das mancomunidades en Galicia. O cuarto apartado estuda as diferentes fontes de información utilizadas. O quinto realiza unha análise do grao de cumprimento do deber de información e da estrutura de gastos e ingresos das mancomunidades en Galicia, indicando algunhas das deficiencias que deben ser corrixidas. Finalmente, recóllense unha serie de conclusións.

2. O DESENVOLVEMENTO DA MANCOMUNIDADE MUNICIPAL

Unha mancomunidade de municipios é unha asociación voluntaria de concellos para o desenvolvemento e xestión, fundamentalmente, de obras e servizos. Ademais, e a diferenza doutras alternativas de agrupación local, para a creación dunha mancomunidade non resulta necesario que os municipios pertenzan a unha mesma provincia, nin que exista unha continuidade física. A modo de exemplo, fronte ás comarcas, a constitución de mancomunidades de municipios non require desenvolvementos normativos previos nin Administracións públicas de nivel superior que acompañen neste proceso Riera et al., 2005. Con todo, convén sinalar que cada tipo de entidade supramunicipal responde a unha diferente natureza xurídica, o que se traduce no desempeño dun diferente papel na organización institucional das entidades locais. Ou dito doutra forma, a utilidade e viabilidade de cada entidade supramunicipal resulta diferente.

Aínda que este artigo non ten como obxectivo analizar a normativa das mancomunidades de municipios, é necesario establecer algúns elementos xurídicos que poden xustificar o seu desenvolvemento, baseados no dereito dos municipios á asociación.

O artigo 44.1 da Lei 7/1985, de 2 de abril, Reguladora das Bases de Réxime Local (LBRL) recoñécelles aos municipios o dereito a asociarse con outros en mancomunidades para poder executar en común obras e servizos da súa competencia local. Este dereito tamén é recoñecido polo artigo 19 da Carta Europea de Autonomía Local (CEAL), ratificada por España o 20 de xaneiro de 1988. A LBRL tamén sinala que estes entes locais terán personalidade e capacidade xurídica para o cumprimento dos seus obxectivos, baseándose nos seus propios estatutos, onde figurarán, entre outras, as súas competencias, os órganos de goberno, recursos e prazo de duración. Precisamente en relación ás súas competencias, terase en conta o Real Decreto 2568/1986, de 28 de novembro, do Regulamento de Organización, Funcionamento e Réxime Xurídico das Entidades Locais (ROFRXEL).

Para o caso de Galicia, convén sinalar a regulación recollida na Lei 5/1997, de 22 de xullo, de Administración Local de Galicia (LALGA). As mancomunidades de municipios son unhas das entidades locais que a LALGA trata de fomentar. No seu preámbulo indícase a necesidade de apostar polo asociacionismo municipal –valorando, entre outras vías, as mancomunidades– como alternativa para xestionar con menor custo e maior efectividade as competencias locais, sobre todo nos pequenos municipios.1

O desenvolvemento das mancomunidades en España responde a un certo modelo de organización da planta municipal do sur de Europa, que aposta polo mantemento de municipios con pouca poboación, articulando a prestación de servizos e infraestruturas por medio de fórmulas asociativas de carácter voluntario. Como alternativa a este modelo “latino”, na maior parte dos países do norte de Europa apostouse pola fusión dos municipios con pouca poboación, case sempre de forma obrigatoria e organizada por unha Administración pública de ámbito superior de Diego e Vaquero, 2016; Durán, 2020.

Como se sinalou, as mancomunidades de municipios foron a entidade supramunicipal con maior implantación en España, en boa medida polas características que se establecen na LBRL e tamén por unha maior capacidade de adaptación ás necesidades dos municipios2 Martínez, 2003; Zamora, 2013; Arauz, 2020. No entanto, a creación e o desenvolvemento dunha mancomunidade non resulta tan sinxela, e tampouco está exenta de limitacións. Aínda que se trate dunha manifestación da liberdade de asociación dos municipios, na práctica poden aparecer numerosos problemas na xestión das súas competencias: dificultades para separarse da mancomunidade, asunción de funcións que non estaban na listaxe de competencias municipais... Incluso hai que ter en conta os importantes cambios que introduce a Lei 27/2013, de 27 de decembro, de racionalización e sustentabilidade da Administración Local (LRSAL) da LBRL.3 Ademais, para o caso de Galicia, a LALGA regula moi detalladamente o procedemento que seguir en caso de constitución e disolución das mancomunidades de municipios, o que esixe un importante esforzo por parte dos municipios interesados. Un argumento similar poderíase sinalar para a organización deste tipo de entidades locais.

As mancomunidades configúranse como unha opción para a prestación de servizos e dotación de infraestruturas en municipios con pouca poboación, como solución aos problemas dunha planta local tan fragmentada Riera et al., 2005; Bayona, 2012; Almeida, 2013; de Diego e Vaquero, 2016; Vaquero, 2022a.

No ámbito nacional, parece comprobarse a existencia de tres etapas ben diferenciadas na creación e posterior desenvolvemento das mancomunidades. Unha primeira, na que a súa xestión se centraba nun número limitado de competencias, especialmente na recollida e no tratamento de residuos sólidos e mais no servizo de prevención e extinción de incendios. Unha segunda, caracterizada pola expansión dos servizos prestados, por exemplo, actuacións relacionadas coa xestión e protección do medio ambiente ou co desenvolvemento económico local Riera et al., 2005. Finalmente, unha terceira, a partir da aprobación da LRSAL Chinchilla, 2014, na que se tratou de racionalizar o funcionamento destas institucións para que presten só os servizos que a LBRL lles esixe aos concellos que forman parte das mancomunidades. Trátase, por tanto, de recoñecer a súa relevancia como prestadoras de servizos e obras, pero sempre dentro das competencias propias dos concellos.

A voluntariedade das mancomunidades implicaría que os seus ingresos deberían proceder, sobre todo, das achegas realizadas polos concellos que as conforman.4 Con todo, estes entes locais tamén se financian con recursos procedentes doutras Administracións públicas, por medio de convenios de colaboración e/ou da execución de certos programas, especialmente das comunidades autónomas (CC.AA.) e, en menor medida, das deputacións provinciais. Non obstante, deberíase evitar unha excesiva dependencia financeira destes recursos posto que, se unha das razóns da creación das mancomunidades é o aproveitamento das economías de escala, tales economías deberíanse xerar co nacemento deste tipo de entidades, polo que non deberían acudir, de forma excesiva, a axudas públicas para garantir a súa supervivencia Vaquero, 2022a.

Algunhas das actuacións que realizan as mancomunidades son: a posta en funcionamento dun parque de maquinaria mancomunado –polo xeral, en colaboración coas deputacións provinciais5–; proxectos para a promoción e o desenvolvemento económico; o transporte colectivo de viaxeiros; o tratamento integral dos residuos sólidos urbanos e o servizo de abastecemento de augas, extinción e prevención de incendios e a prestación de servizos técnicos aos concellos mancomunados (por exemplo, urbanismo e recadación tributaria).

Desde a Federación Española de Municipios e Provincias (FEMP) vénse realizando unha importante defensa das mancomunidades, como instrumento para facilitar a cooperación municipal. En concreto, a Comisión de Traballo do XII Pleno da FEMP FEMP 2019 apostou polo seu fortalecemento institucional para a prestación de servizos en termos de calidade, eficiencia e eficacia, sobre todo naqueles concellos con menor capacidade técnica e económica, que adoitan ser os de menor poboación. Tamén se sinala o seu importante papel no medio rural, como instrumento para a loita contra o despoboamento do territorio6, e a conveniencia de que participen na distribución dos Fondos Europeos e noutras iniciativas comunitarias. Ademais, desde a FEMP apóstase por incluír ferramentas e procedementos que promovan a transparencia e o bo goberno das mancomunidades, de forma similar aos concellos.

Con todo, e a pesar da necesidade de contar con información actualizada sobre as mancomunidades, o último documento elaborado pola FEMP no que se realiza unha radiografía completa destas institucións é de 2012 FEMP, 2012. Por tanto, sería recomendable contar cun novo informe actualizado das mancomunidades de municipios que permita coñecer o seu traballo.7 Por outra banda, e a teor dos resultados que se exporán a continuación, a necesidade de mellorar os indicadores de transparencia aos que facía referencia a FEMP tampouco se logrou, polo menos nas mancomunidades galegas. Como veremos, queda un longo camiño por percorrer.

3. A REALIDADE DAS MANCOMUNIDADES MUNICIPAIS EN GALICIA

Polo que respecta á súa evolución cuantitativa a escala nacional, a partir da información publicada polo Rexistro de Entidades Locais do Ministerio de Asuntos Económicos e Transformación Dixital (MAETD)8, o número de mancomunidades intermunicipais en España pasou das 165 (1978) a algo máis de 1.000 (2022). En Galicia existen 38 mancomunidades municipais, onde participan preto de 200 concellos. Este dato debe pórse en relación co reducido tamaño da planta municipal en Galicia e coa prestación obrigatoria de certos servizos (Táboa 1). Como exemplo do indicado, pode sinalarse que, dos 313 concellos galegos, preto de dous terzos teñen menos de 5.000 habitantes e só sete superan os 50.000 habitantes.9

O reducido tamaño dos concellos é un dos factores explicativos para comprender por que en Galicia se manifesta un significativo interese pola creación de mancomunidades, ao seren concibidas como alternativa para superar os problemas na prestación de servizos públicos e para a realización de obras de ámbito local.

Con todo, outras CC.AA., como Cataluña, optaron por potenciar a figura comarcal como entidade supramunicipal, en detrimento das mancomunidades. Así, nesta CA hai 76 mancomunidades e 947 municipios (unha mancomunidade por cada 12,5 municipios). En Aragón veuse apostando pola creación de futuros proxectos de comarcalización, creando mancomunidades como paso intermedio Durán, 2020. Actualmente hai nesa comunidade 36 mancomunidades e 731 municipios (unha mancomunidade por cada 20 municipios). As cifras para Galicia (unha mancomunidade por cada 8,2 municipios) poñen en evidencia o maior interese na nosa comunidade autónoma polas mancomunidades Vaquero, 2022b.

Na nosa comunidade resulta moi notable a diferenza entre as mancomunidades nas que participan municipios grandes e nas que o fan pequenos. Nas provincias onde os municipios son de menor tamaño poboacional (Ourense e Lugo), as mancomunidades están conformadas, sobre todo, por entidades locais de ata 5.000 habitantes. Ademais, a afectación das mancomunidades municipais por poboación resulta moi dispar por provincias. En Lugo só recolle un terzo da poboación, en Ourense, a metade e na Coruña e Pontevedra cerca do 90% Vaquero, 2022b. A Táboa 3 resume as características básicas das mancomunidades de municipios por provincias.

As funcións das mancomunidades municipais en Galicia son moi variadas e dispares, ao abarcar, por exemplo, a prestación conxunta de servizos como a promoción cultural ou turística ou o fomento de actividades económicas MAETD, 2022. Dentro desa variedade, as actividades máis frecuentemente realizadas polas mancomunidades galegas son a recollida e tratamento dos residuos sólidos urbanos, o fomento do turismo, a prevención e extinción de incendios e as actividades culturais.

Por provincias, na Coruña (11 mancomunidades) os fins máis habituais son o abastecemento de auga e saneamento de núcleos de poboación, servizo de matadoiro, prevención e extinción de incendios, e a recollida e tratamento dos residuos sólidos urbanos. En Lugo, que é a provincia con menor número de mancomunidades (3), destacan como fins principais a prevención e extinción de incendios, a recollida e tratamento de residuos sólidos urbanos, a coordinación da planificación urbanística e os plans de promoción económica, social e de emprego. Na provincia de Ourense (13 mancomunidades) os principais fins son o abastecemento de auga e saneamento a núcleos de poboación, a planificación de actividades para o tempo libre, a prevención e extinción de incendios, a recollida e tratamento de residuos sólidos urbanos, protección civil e a recadación de tributos. Finalmente, na provincia de Pontevedra (11 mancomunidades) destacan o abastecemento de auga e saneamento a núcleos de poboación, a planificación de actividades de tempo libre, a recollida e tratamento de residuos sólidos urbanos, e o desenvolvemento de servizos sociais. No Anexo figuran de forma detallada as competencias e a composición municipal das mancomunidades por provincias, posibilitando unha fotografía completa das súas potenciais actuacións.

Adoita sinalarse que o desenvolvemento das mancomunidades se asocia á existencia dun número elevado de municipios con escaso número de habitantes e de reducida superficie. Isto non parece observarse claramente en Galicia, porque aínda que na provincia de Ourense se dá este resultado (13 mancomunidades), non sucede o mesmo na provincia de Lugo (3 mancomunidades), que son precisamente as dúas provincias con maior número de concellos con menos poboación. Pola contra, hai un número e porcentaxe elevado de mancomunidades nas provincias da Coruña e Pontevedra (Táboa 4) onde abundan os municipios de máis de 5.000 habitantes.

Polo tanto, deben existir outras razóns que xustifiquen a maior ou menor proliferación de mancomunidades, ademais das xa mencionadas. Quizais sería recomendable analizar ata que punto as deputacións provinciais teñen interese na creación deste tipo de entidades, tal e como sucede, por exemplo, coa maior parte das provincias de Andalucía Riera et al., 2005. As achegas económicas que realizan as deputacións ás mancomunidades poderían utilizarse como proxy para medir este interese, pero, como se verá, a información económica non sempre está dispoñible, o que impide comprobar se en Galicia se produce esta situación.

Tal e como pode deducirse dos datos recolleitos na Táboa 4, a participación dos concellos en mancomunidades municipais é elevada na provincia de Pontevedra ‒onde 4 de cada 5 concellos forman parte de polo menos unha‒, intermedia nas provincias de Ourense e A Coruña ‒onde preto de 3 de cada 5 tamén están nalgunha mancomunidade‒ e máis baixa na provincia de Lugo ‒onde menos da metade dos concellos participan nalgunha.

Ademais, en Galicia non resulta habitual que os municipios pertenzan a máis dunha mancomunidade. Este resultado contrasta co obtido por Riera et al. (2005), onde se sinala que máis dunha terceira parte dos municipios mancomunados a nivel nacional pertencen a máis dunha mancomunidade. Se se considera esta “repetición” como indicador da importancia desta iniciativa de cooperación intermunicipal, poderíase deducir que en Galicia o interese por mancomunarse é bastante limitado. Con todo, este resultado debe ser matizado, posto que en Galicia predominan as mancomunidades que prestan unha ampla carteira de obras e servizos, tal e como pode comprobarse no Anexo. Ou dito doutra forma, non é habitual que os municipios galegos opten por integrarse en máis dunha mancomunidade, pero ao mesmo tempo as mancomunidades galegas, polo xeral, configúranse como entidades locais de prestación de “multiservizos”.

4. O TRATAMENTO DA INFORMACIÓN SOBRE AS MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS EN GALICIA.

Como paso previo para analizar os resultados, é necesario sinalar unha serie de cuestións relacionadas coas fontes de información dispoñibles para o estudo das mancomunidades municipais. Neste traballo empregáronse as seguintes:

O número de mancomunidades con información en cada unha das citadas fontes non é o mesmo. O Informe de fiscalización da conta xeral das entidades locais de Galicia10 do CCG (publicado en xullo de 2022) considera 34 (36 se temos en conta que tamén hai dúas fundacións dependentes das mancomunidades). Ademais, das 34 iniciais hai 3 mancomunidades que indican carecer de actividade (Intermunicipal Voluntaria da Baixa Limia, Ribeira Sacra e Xallas-Tines-Tambre) e mais a do Río Ouro que estaba disolta.11 Se temos en conta esta información, o número de mancomunidades “operativas” a partir do censo do CCG sería de 30.

Considerando a información do MAETD, en 2022 había 38 mancomunidades inscritas (non inclúe a do Río Ouro). Esta fonte recolle 5 mancomunidades máis que as 34 iniciais do CCG: Área de Santiago de Compostela, Área da Coruña, Allariz-Taboadela, Fisterra e Paradanta.

Finalmente, na información recollida polo MHFP só hai datos económicos para 21 das 36 mancomunidades deste rexistro estatal. Xa que logo, habería 15 mancomunidades das que se carece de información económica: Área de Santiago de Compostela, Área da Coruña, Comarca de Fisterra, Comarca de Compostela, Concellos de Carnota e Muros, Xallas-Tines-Tambre, Augas da Rúa de Petín, Comarca da Baixa Limia, Ribeira Sacra, Navea-Bibei, Servizo de Vertedoiros de Residuos Sólidos Urbanos de Pontevedra e Sanxenxo, Terras de Pontevedra, Municipios de Arousa, Municipios do Val Miñor, Paradanta e Intermunicipal dos Vales do Ulla e Umia).12 En consecuencia, os resultados e as conclusións obtidas deben ter en conta que se trata de diferentes fontes, o cal supón unha primeira limitación á hora de avaliar o grao de cumprimento das mancomunidades municipais en Galicia no relativo á presentación de información e para a análise da estrutura de ingresos e gastos.

5. ANÁLISE DO CUMPRIMENTO DO DEBER DE INFORMACIÓN E DA ESTRUTURA DE GASTOS E INGRESOS DAS MANCOMUNIDADES MUNICIPAIS EN GALICIA

Para analizarmos o comportamento das mancomunidades municipais en Galicia, abordamos unha dobre perspectiva. A primeira estará centrada no cumprimento co CCG, máximo órgano fiscalizador na nosa Comunidade Autónoma, e a segunda estará focalizada nas súas estruturas de gastos e ingresos. É evidente que se trata dunha análise parcial do desempeño económico destas entidades locais, e que sería necesario un estudo moito máis completo da situación económico-financeira das mancomunidades pero, como se comprobará, hai importantes lagoas de información que dificultan ir máis aló.

Todas as entidades locais –do mesmo xeito que o resto das Administracións públicas– teñen o deber de render contas anualmente. O artigo 208 do Real Decreto Lexislativo 2/2004, de 5 de marzo, polo que se aproba o texto refundido da Lei Reguladora das Facendas Locais (TRLRHL), establece que as entidades locais, á finalización do exercicio orzamentario, deberán formar a conta xeral, para comprobar a xestión económica, financeira, patrimonial e orzamentaria Vaquero, 2022b.

Con todo, nas mancomunidades obsérvase un significativo grao de incumprimento e, ademais, isto é así desde hai moitos anos¹³. A modo de exemplo, no citado Informe sobre a rendición da conta xeral para as entidades locais do Consello de Contas de Galicia CCG, 2010, indicábase que das 20 entidades locais que non enviaran esta información, 9 eran mancomunidades (22,5% do total).14 Tomando como referencia o mesmo Informe para o exercicio 2020, 14 entidades locais galegas (3,9%) non achegan esa información. A distribución é a seguinte: 3 son entidades locais menores e 11 son mancomunidades (Augas de Rúa-Petín, Augas dos Concellos de Carnota e Muros, Comarca Compostela, Concellos da Serra do Barbanza, Intermunicipal Voluntaria da Baixa Limia, Ribeira Sacra, Servizo Recollida de Residuos Sólidos Urbanos de Pontevedra e Sanxenxo, Terras do Navea-Bibei, Vales do Ulla e Limia e Xallas-Tines-Tambre).

Ademais, o CCG sinala que hai varias mancomunidades que seguen pendentes de entregar as contas xerais doutros exercicios: 11 de 2019 e 2018, 12 de 2017 e 10 do 2016. Ao cabo, o CCG indica importantes niveis de reiteración na falta de cumprimento.15 Das 11 mancomunidades que non renderon contas para o exercicio 2020, 9 (Augas de Rúa-Petín, Augas dos Concellos de Carnota e Muros, Comarca de Compostela, Comarca de Fisterra, Intermunicipal Voluntaria da Baixa Limia, Ribeira Sacra, Servizos Vertedoiros de Residuos Sólidos Urbanos, Terras do Navea-Bibei e Xallas-Tines-Tambre) incumpren desde hai varios exercicios esta obrigación, tendo pendente de entregar as conta xerais dos catro últimos anos. Ademais, Vales do Ulla e Umia (2019 e 2020) e Concellos da Serra de Barbanza (2020) teñen pendente algúns exercicios.

No entanto, as 11 mancomunidades que inicialmente non achegan información quedarían reducidas a 7 se se tivese en conta que hai 3 (Intermunicipal Ribeira Sacra, Intermunicipal Voluntaria da Baixa Limia e Xallas-Tines- Tambre) que declaran non ter actividade desde 2005 e mais que a do Río Ouro xa está disolta.16 Con todo, o anterior non debese ser causa desta falta de entrega de contas ao CCG. A Táboa 5 resume o grao de incumprimento das entidades locais nos últimos anos, comprobándose como o nivel de incumprimento das mancomunidades oscila entre o 79% (2020) e o 92% (2019) da totalidade das entidades locais que non remitiron as contas xerais ao CCG.

A Táboa 6 resume a rendición de contas das entidades locais en Galicia, e nela compróbase como só o 50% das mancomunidades lle remitiron ao CCG, para o informe de 2020, as súas contas en prazo (67,7% se se considera a totalidade das remitidas). Polo tanto, o 32,4% das mancomunidades municipais de Galicia non presentou a súa conta xeral. Mesmo se só se consideran as mancomunidades “operativas”, a porcentaxe de cumprimento sería do 76,7%, manténdose unha porcentaxe de non remisión elevada Vaquero, 2022a. En consecuencia, é necesario que os concellos que integran as mancomunidades se responsabilicen de presentar esta información ante o CCG, da mesma forma que o fan das súas contas municipais. Este sería un primeiro paso para que a cidadanía, que é a receptora final dos servizos e das obras que prestan as mancomunidades, puidese ter unha completa información económica destas entidades.

Para corrixir esta falta de incumprimento na rendición de contas, o Tribunal de Contas (TC) recomendou a elevación das multas. A actual pinza (fixada en 1988) entre 60,1 e 905,52 euros (artigo 30 da Lei 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamento do Tribunal de Contas), esixe unha actualización.17 Con todo, o TC é consciente de que a mera elevación da contía sancionadora podería non ser un instrumento suficiente para lograr un maior grao de cumprimento. Por iso tamén postula outras medidas, como reducirlles a participación nos tributos do Estado a aquelas entidades locais que non cumpran. O TC sinala que, a través da LRSAL, ás entidades locais incumpridoras co Tribunal de Contas, ou co órgano territorial do control de contas ‒en Galicia, o CCG18‒ , e en relación coa información recollida no artigo 212.5 do RD 2/2004, de 5 marzo, poderáselles reter o importe das entregas a conta e, se é o caso, a Participación dos Ingresos do Estado (PIE) ata que cumpran coa citada obrigación. Adicionalmente, o artigo 28 p) da Lei 19/2013, de 9 de decembro, de Transparencia, Acceso á Información Pública e Bo Goberno, cualifica como moi grave a non rendición de contas19.

Galicia, xunto con outras CC.AA. como a Comunidade de Madrid, Canarias, Aragón ou a Comunidade Valenciana ̶que son precisamente aquelas onde o grao de cumprimento de presentación da información é maior por entidades locais Vaquero, 2022b ̶ , ten unha normativa autonómica que impide o acceso a axudas e subvencións públicas se non se cumpre coa rendición de contas.

Mesmo se podería ir máis aló e valorar a posibilidade ̶ como ocorre nas Illas Canarias̶ de reterlles aos entes locais incumpridores unha porcentaxe dos ingresos achegados desde o Goberno autonómico. Esta potencial medida, de aplicarse, afectaríalle á dotación do Fondo de Cooperación Local (FCL); con todo, e do mesmo xeito que sucede co PIE, non atanguería ás mancomunidades, ao non ser beneficiarias destas cantidades, aínda que si sería de utilidade, por exemplo, para mellorar os cocientes de cumprimento dos concellos Vaquero, 2022b. En consecuencia, sería recomendable atopar algunha outra vía que si fose aplicable ás mancomunidades de municipios incumpridoras.

Finalmente, é preciso sinalar que o non cumprimento das mancomunidades pode deberse á escaseza de medios técnicos e humanos e non tanto a unha vontade de incumprir; por iso é polo que será necesario un maior grao de profesionalización das mancomunidades, contando, por exemplo, con funcionarios públicos de nivel superior na súa xestión Vaquero, 2022b. Por tanto, en lugar de centrar as actuacións en medidas sancionadoras, quizais sexa máis recomendable dotar ás mancomunidades de persoal técnico cualificado.

Polo que respecta á análise dos gastos e ingresos das mancomunidades, e do mesmo xeito que sucede cos concellos e deputacións, aquelas teñen obrigación de lle facilitar información económica ao MHFP. Como foi indicado, neste estudo utilizouse información de ingresos e gastos liquidados do último exercicio dispoñible.

No rexistro do MAETD figuran dadas de alta en Galicia 38 mancomunidades, mentres que na base de datos económica do MHFP hai 36. De todas elas, só figura información económica de gastos e ingresos liquidados (clasificación económica e funcional) en 21 mancomunidades, o que significa que se carece de información doutras 15 entidades (un grao de incumprimento do 41,6%). Sen dúbida, sería necesario contar con información completa para coñecer debidamente o funcionamento destas institucións.

A Táboa 7 permite avaliar o grao de cumprimento da presentación de información económica das entidades locais no MHFP. De novo, a maior parte das entidades que non presentan información son mancomunidades, tanto en termos absolutos como relativos. O anterior non é algo puntual, senón sistemático, e reforza os resultados obtidos a partir dos do censo de mancomunidades do CCG.

En relación cos gastos (Táboa 8), é patente unha forte heteroxeneidade por capítulos no tocante ao gasto non financeiro. Os gastos de persoal supoñen un abanico que vai entre o 1,6% da Mancomunidade dos Concellos da Serra do Barbanza e o 93,0% da Mancomunidade da Terra Chá. En canto aos gastos correntes en bens e servizos, tamén se observan importantes diferenzas, oscilando entre o 7,0% da Mancomunidade da Terra Chá e o 92,6% da Mancomunidade de Concellos do Morrazo. Estes resultados poden ser consecuencia de como se realice a prestación do servizo. Se se fai directamente, o peso do gasto recae no capítulo de persoal. Pola contra, se se presta a través de terceiros, increméntase o capítulo de gastos correntes en bens e servizos. Tamén depende do tipo de servizo que se preste. Non é igual, por exemplo, a recollida e tratamento de residuos sólidos urbanos ̶que non sempre se fai con medios propios e que require un importante orzamento ̶, que a atención turística, que adoita contar con persoal propio e presenta un custo moito menor.

O resto dos capítulos, excepto investimentos reais, que incluirían a adquisición ou creación de novos equipamentos, infraestruturas ou bens por parte da mancomunidade, e salvo para certos casos (Mariña Lucense, Intermunicipal do Ribeiro, Turística dos Municipios do Carballiño, Ribadavia, Boborás e Leiro e Mancomunidade do Salnés), ten un peso testemuñal. En resumo, as mancomunidades en Galicia prestan especialmente servizos e marxinalmente realizan obras públicas, de aí o escaso peso dos investimentos reais. Este último tipo de actividades adoita realizarse a través das deputacións provinciais, que dispoñen de máis medios materiais e/ou humanos para a súa realización.

A Táboa 9 posibilita unha aproximación ao peso das principais fontes de ingresos das mancomunidades en relación cos ingresos non financeiros. O primeiro capítulo recollería a importancia relativa das taxas, prezos públicos e contribucións especiais pola realización dunha contraprestación da mancomunidade, o que significaría certo grao de autonomía tributaria, ao non depender dos ingresos por transferencias correntes.

Salvo casos moi concretos (Concellos da Serra do Barbanza, Salnés e Concellos do Morrazo), a maior parte das mancomunidades optan por utilizar marxinalmente, e mesmo por non empregar, esta vía de financiamento (Ría de Arousa-Zona Norte, Concellos do Tambre, Terra Chá, Concellos Galegos do Camiño Francés, Comarca de Verín, Santa Águeda, Intermunicipal Voluntaria Conso-Frieiras, Baixo Miño, Área Intermunicipal de Vigo e Terras do Deza).

O capítulo de transferencias correntes, que recolle os ingresos doutras entidades para financiar o gasto corrente, é o que ten maior peso no financiamento das mancomunidades en Galicia. Son varias as mancomunidades que dependen integramente desta partida (Ría de Arousa-Zona Norte, Concellos do Tambre, Terra Chá, Concellos Galegos do Camiño Francés, Comarca de Verín, Santa Águeda, Intermunicipal Voluntaria Conso-Frieiras, Baixo Miño, Áreas Intermunicipal de Vigo e Mancomunidade de Terras do Deza). Só catro mancomunidades teñen unha participación das transferencias correntes por baixo do 60% (Concellos Serra do Barbanza, Intermunicipal Voluntaria do Ribeiro, Salnés e Terras do Morrazo). O 81% das mancomunidades en Galicia dependen en máis dun 60% dos seus ingresos das transferencias correntes, isto é, apenas teñen capacidade propia para xerar os seus ingresos.

Polo que respecta aos ingresos das rendas do patrimonio das mancomunidades, agás dous casos (Concellos da Comarca de Ferrol e Intermunicipal Voluntaria do Ribeiro) son practicamente nulos.

No entanto, a importancia relativa das transferencias correntes debe ser matizada. Dentro deste capítulo de ingresos, hai que diferenciar entre as entidades que achegan estes recursos. Non é o mesmo que os ingresos procedan dos concellos mancomunados que de subvencións da Xunta de Galicia ou das deputacións provinciais. De feito, as transferencias que reciben as mancomunidades intermunicipais dos concellos participes pódense entender como unha especie de “ingreso propio” Vaquero, 2022a.

Do mesmo xeito que vimos coas partidas de gasto, a Táboa 10 mostra, para o caso dos ingresos, a forte heteroxeneidade das mancomunidades municipais en relación co tipo de transferencias recibidas. A maior parte dos recursos atópase nas achegas realizadas polos concellos que conforman a mancomunidade. No entanto, hai unha elevada porcentaxe de mancomunidades que dependen, en boa medida, das transferencias da Xunta de Galicia (e, en menor medida, das deputacións provinciais) para poder xestionar os servizos que prestan. Hai catro mancomunidades cun grao de dependencia superior ao 50% dos seus ingresos non financeiros, cinco cun nivel de dependencia entre o 41% e o 49%, e tres entre o 25% e o 40%. Pola contra, noutras tres ese grao de dependencia é inferior ao 5% e só dúas non dependen de transferencias alleas aos concellos participantes.

Estes datos poñen en evidencia unha importante dependencia da discrecionalidade e/ou xenerosidade doutras Administracións públicas, especialmente da Xunta de Galicia. Iso tradúcese nunha clara falta de autonomía financeira das mancomunidades municipais. É máis, poderíase pensar que, se o leitmotiv da creación das mancomunidades é axuntar esforzos para a realización de programas conxuntos, estes deberían ser practicamente autofinanciables coas achegas dos municipios que conforman a mancomunidade, e non grazas ás axudas de entidades alleas. O anterior mesmo esixe un maior nivel de transparencia dos recursos recibidos por este tipo de entidades, algo que como vimos non se produce. E todo isto a pesar das recomendacións sinaladas pola FEMP para mellorar a xestión das mancomunidades.

6. CONCLUSIÓNS

As mancomunidades de municipios configúranse como entidades locais de carácter potestativo para a execución en común de obras e servizos da súa competencia, que poden xerar importantes economías a escala, especialmente naqueles municipios que polo seu pequeno tamaño poboacional presentan importantes limitacións para poder prestar os servizos recolleitos no artigo 26 da LBRL.

En Galicia as mancomunidades de municipios foron a iniciativa de maior impacto de coordinación local, tanto polo seu número como pola elevada porcentaxe de municipios mancomunados. Aínda que existen outras fórmulas asociativas como os consorcios, as entidades comarcais ou os convenios intermunicipais, os municipios galegos optaron, en maior medida, pola primeira das fórmulas asociativas sinaladas.

A maior flexibilidade destas entidades, que permite a súa creación entre os concellos interesados ‒sen necesidade de contar con outras Administracións públicas‒ e a posibilidade de formar parte (ou deixar de facelo), ademais da non necesidade de contigüidade territorial, fomentaron a súa utilización. No entanto, non é menos certo que as diferentes normativas, tanto estatal como autonómicas, establecen procedementos exhaustivos para a súa creación, modificación e disolución, polo que na práctica non resulta tan sinxelo optar por esta vía supramunicipal.

Aínda que as mancomunidades municipais se configuran nominalmente como instrumentos que buscan xestionar mellor os servizos locais, presentan resultados mellorables na rendición de contas. En consecuencia, e do mesmo xeito que para o resto das administracións locais é necesario esixir responsabilidades no funcionamento das mancomunidades en Galicia, algo que cobra moita máis relevancia se se ten en conta as importantes subvencións e axudas que lles concede a Xunta de Galicia a estas entidades.

Só o 50% das mancomunidades en Galicia lle remitiron ao CCG as súas contas en prazo para o exercicio 2020, porcentaxe que ascendería ao 67,6% se se considera a totalidade das remitidas. O 32,4% das mancomunidades intermunicipais de Galicia non presentou ante o CCG a súa conta xeral e, ademais, detéctanse incumprimentos sistemáticos.

Algunhas mancomunidades declaran non ter actividade, ou atoparse en proceso de disolución, para non presentar as súas contas. Non obstante, isto non é razón suficiente. O CCG sinala que a regulación que establece a súa esixencia resulta insuficiente, sendo necesaria unha modificación normativa para garantir que todas as entidades locais, e especialmente as mancomunidades, cumpran co deber de render a conta xeral. Precisamente, no Informe da conta xeral das entidades locais de 2020 do CCG sinálase que no plan de traballo para o exercicio 2022 está previsto un informe específico sobre as mancomunidades intermunicipais en Galicia. Este documento permitiría contar cunha referencia moito máis actualizada que a última publicada pola FEMP, que é de 2012 e, ademais, centrada na casuística galega.

As diferenzas en función do organismo que recompila a información tampouco axudan a mellorar a transparencia das mancomunidades. A partir dos datos do rexistro de entidades locais do MAETD, figuran dadas de alta en Galicia 38 mancomunidades (34 segundo o censo do CCG). Considerando a información do MHFP, só figura información económica de gastos e ingresos (clasificación económica e funcional) de 21 mancomunidades para Galicia en 2020. Isto significa que se carece de información económico-financeira doutras 15 mancomunidades recollidas na web do MHFP (dun total de 36).

A partir da información dispoñible do MHFP, constátase unha forte heteroxeneidade das mancomunidades en Galicia con relación ao tipo de transferencias recibidas. O maior peso relativo atópase naquelas de procedencia municipal, o cal é obvio, xa que precisamente son os municipios os que deciden crear a mancomunidade e achegar os seus recursos. Con todo, hai unha elevada porcentaxe de mancomunidades intermunicipais que depende en gran medida, para o seu funcionamento e mesmo para a súa supervivencia, das transferencias da Xunta de Galicia. En concreto, comprobouse que hai catro mancomunidades cun grao de dependencia financeira doutras Administracións públicas distintas dos concellos superior ao 50% dos seus ingresos non financeiros, cinco cun nivel de dependencia entre o 41% e o 49%, e tres entre o 25% e o 40%.

Finalmente, é preciso sinalar dúas cuestións. En primeiro lugar, o estudo que se presenta só analiza algúns elementos relacionados co grao de cumprimento e coa estrutura dos gastos e ingresos das mancomunidades, como exercicio seminal de reflexión para abordar, con máis detalle, o estudo económico destas entidades locais en futuras investigacións. En segundo lugar, é preciso remarcar a necesidade de contar con información completa para poder alcanzar o obxectivo anterior. Pouco se sabe dos ingresos e gastos de moitas destas mancomunidades nin de como xestionan os fondos que reciben desde outras Administracións públicas. Sen dúbida, superar esta deficiencia contribuiría a xustificar a necesidade deste tipo de entidades locais ante a cidadanía e a orientar liñas de actuación que facilitasen o seu maior desenvolvemento como solución ao reducido tamaño da planta local da nosa Comunidade Autónoma.