1.INTRODUCCIÓN

Las mancomunidades de municipios han sido una opción muy utilizada en Galicia para la prestación de bienes y servicios locales, en parte por la existencia de muchos municipios de pequeño tamaño poblacional, con importantes problemas para prestar servicios y realizar obras de forma individual. Este resultado es extrapolable a nivel nacional.

Las mancomunidades municipales en Galicia engloban un número importante de habitantes y municipios. Sin embargo, una parte significativa de estas entidades locales no cumplen con sus obligaciones de rendición de cuentas, lo que, además de imposibilitar el ejercicio de transparencia necesario en cualquier administración pública, impide conocer el funcionamiento básico de estas entidades. Unido a lo anterior, parece detectarse una excesiva dependencia en sus cuentas de las aportaciones de otras Administraciones públicas distintas de los ayuntamientos, lo que todavía exige una mayor transparencia. Finalmente, es preciso señalar que resultan escasos los estudios académicos que evalúan todas estas cuestiones en Galicia, más allá de proporcionar una visión de conjunto.

Esta contribución tiene como objetivo realizar algunas reflexiones, desde la óptica económica, sobre las mancomunidades de municipios. Para ello se presenta el siguiente esquema. Tras esta introducción, el segundo apartado describe el desarrollo de las mancomunidades municipales desde una óptica general. El tercero realiza una aproximación a la realidad de las mancomunidades en Galicia. El cuarto apartado estudia las diferentes fuentes de información utilizadas. El quinto realiza un análisis del grado de cumplimiento del deber de información y de la estructura de gastos e ingresos de las mancomunidades en Galicia, indicando algunas de las deficiencias que deben ser corregidas. Finalmente, se recogen una serie de conclusiones.

2. EL DESARROLLO DE LAS MANCOMUNIDADES MUNICIPALES

Una mancomunidad de municipios es una asociación voluntaria de ayuntamientos para el desarrollo y gestión, fundamentalmente, de obras y servicios. Además, y a diferencia de otras alternativas de agrupación local, para la creación de una mancomunidad no resulta necesario que los municipios pertenezcan a una misma provincia, ni que exista una continuidad física. A modo de ejemplo, frente a las comarcas, la constitución de mancomunidades de municipios no requiere desarrollos normativos previos ni Administraciones públicas de nivel superior que acompañen en este proceso (Riera et al., 2005). Con todo, conviene señalar que cada tipo de entidad supramunicipal responde a una diferente naturaleza jurídica, lo que se traduce en el desempeño de un diferente papel en la organización institucional de las entidades locales. O, dicho de otra forma, la utilidad y viabilidad de cada entidad supramunicipal resulta diferente. Aunque este artículo no tiene como objetivo analizar la normativa de las mancomunidades de municipios, es necesario establecer algunos elementos jurídicos que pueden justificar su desarrollo, basados en el derecho de los municipios a la asociación.

El artículo 44.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL) reconoce a los municipios el derecho a asociarse con otros en mancomunidades para poder ejecutar en común obras y servicios de su competencia local. Este derecho también es reconocido por el artículo 19 de la Carta Europea de Autonomía Local (CEAL), ratificada por España el 20 de enero de 1988. La LBRL también señala que estos entes locales tendrán personalidad y capacidad jurídica para el cumplimiento de sus objetivos, basándose en sus propios estatutos, donde figurarán, entre otras, sus competencias, los órganos de gobierno, recursos y plazo de duración. Precisamente en relación a sus competencias, se tendrá en cuenta el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROFRJEL).

Para el caso de Galicia, conviene señalar la regulación recogida en la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración Local de Galicia (LALGA). Las mancomunidades de municipios son unas de las entidades locales que la LALGA trata de fomentar. En su preámbulo se indica la necesidad de apostar por el asociacionismo municipal –valorando, entre otras vías, las mancomunidades– como alternativa para gestionar con menor coste y mayor efectividad las competencias locales, sobre todo en los pequeños municipios.1

El desarrollo de las mancomunidades en España responde a un cierto modelo de organización de la planta municipal del sur de Europa, que, apuesta por el mantenimiento de municipios con poca población, articulando la prestación de servicios e infraestructuras por medio de fórmulas asociativas de carácter voluntario. Como alternativa a este modelo “latino”, en la mayor parte de los países del norte de Europa se apostó por la fusión de los municipios con poca población, casi siempre de forma obligatoria y organizado por una Administración pública de ámbito superior (de Diego y Vaquero, 2016; Durán, 2020).

Como se ha señalado, las mancomunidades de municipios han sido la entidad supramunicipal con mayor implantación en España, en buena medida por las características que se establecen en la LBRL y también por una mayor capacidad de adaptación a las necesidades de los municipios2 (Martínez, 2003; Zamora, 2013; Arauz, 2020). No obstante, la creación y el desarrollo de una mancomunidad no resulta tan sencilla, y tampoco está exenta de limitaciones. Aunque se trate de una manifestación de la libertad de asociación de los municipios, en la práctica pueden aparecer numerosos problemas en la gestión de sus competencias: dificultades para separarse de la mancomunidad, asunción de funciones que no estaban en el listado de competencias municipales... Incluso hay que tener en cuenta los importantes cambios que introduce la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) de la LBRL.3 Además, para el caso de Galicia, la LALGA regula muy detalladamente el procedimiento a seguir en caso de constitución y disolución de las mancomunidades de municipios, lo que exige un importante esfuerzo por parte de los municipios interesados. Un argumento similar se podría señalar para la organización de este tipo de entidades locales.

Las mancomunidades se configuran como una opción para la prestación de servicios y dotación de infraestructuras en municipios con poca población, como solución a los problemas de una planta local tan fragmentada (Riera et al., 2005; Bayona, 2012; Almeida, 2013; de Diego y Vaquero, 2016; Vaquero, 2022a).

En el ámbito nacional, parece comprobarse la existencia de tres etapas bien diferenciadas en la creación y posterior desarrollo de las mancomunidades. Una primera, en la que su gestión se centraba en un número limitado de competencias, especialmente en la recogida y en el tratamiento de residuos sólidos y en el servicio de prevención y extinción de incendios. Una segunda, caracterizada por la expansión de los servicios prestados, por ejemplo, actuaciones relacionadas con la gestión y protección del medio ambiente o con el desarrollo económico local (Riera et al., 2005). Finalmente, una tercera, a partir de la aprobación de la LRSAL (Chinchilla, 2014), en la que se ha tratado de racionalizar el funcionamiento de estas instituciones para que presten solo los servicios que la LBRL les exige a los ayuntamientos que forman parte de las mancomunidades. Se trata, por lo tanto, de reconocer su relevancia como prestadoras de servicios y obras, pero siempre dentro de las competencias propias de los ayuntamientos.

La voluntariedad de las mancomunidades implicaría que sus ingresos deberían proceder, sobre todo, de las aportaciones realizadas por los ayuntamientos que las conforman.4 Con todo, estos entes locales también se financian con recursos procedentes de otras Administraciones públicas, por medio de convenios de colaboración y/o de la ejecución de ciertos programas, especialmente de las comunidades autónomas (CC. AA.) y, en menor medida, de las diputaciones provinciales. No obstante, se debería evitar una excesiva dependencia financiera de estos recursos puesto que, si una de las razones de la creación de las mancomunidades es el aprovechamiento de las economías de escala, tales economías se deberían generar con el nacimiento de este tipo de entidades, por lo que no deberían acudir, de forma excesiva, a ayudas públicas para garantizar su supervivencia (Vaquero, 2022a).

Algunas de las actuaciones que realizan las mancomunidades son: la puesta en funcionamiento de un parque de maquinaria mancomunado –por lo general, en colaboración con las diputaciones provinciales5–; proyectos para la promoción y el desarrollo económico; el transporte colectivo de viajeros; el tratamiento integral de los residuos sólidos urbanos y el servicio de abastecimiento de aguas, extinción y prevención de incendios y la prestación de servicios técnicos a los ayuntamientos mancomunados (por ejemplo, urbanismo y recaudación tributaria).

Desde la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) se viene realizando una importante defensa de las mancomunidades, como instrumento para facilitar la cooperación municipal. En concreto, la Comisión de Trabajo del XII Pleno de la FEMP (FEMP 2019) apostó por su fortalecimiento institucional para la prestación de servicios en términos de calidad, eficiencia y eficacia, sobre todo en aquellos ayuntamientos con menor capacidad técnica y económica, que suelen ser los de menor población. También se señala su importante papel en el medio rural, como instrumento para la lucha contra la despoblación del territorio6, y la conveniencia de que participen en la distribución de los Fondos Europeos y en otras iniciativas comunitarias. Además, desde la FEMP se apuesta por incluir herramientas y procedimientos que promuevan la transparencia y el buen gobierno de las mancomunidades, de forma similar a los ayuntamientos.

Sin embargo, y a pesar de la necesidad de contar con información actualizada sobre las mancomunidades, el último documento elaborado por la FEMP en el que se realiza una radiografía completa de estas instituciones es de 2012 (FEMP, 2012). Por lo tanto, sería recomendable contar con un nuevo informe actualizado de las mancomunidades de municipios que permita conocer su trabajo.7 Por otra parte, y a tenor de los resultados que se expondrán a continuación, la necesidad de mejorar los indicadores de transparencia a los que hacía referencia la FEMP tampoco se ha logrado, al menos en las mancomunidades gallegas. Como veremos, queda un largo camino por recorrer.

3. LA REALIDAD DE LAS MANCOMUNIDADES MUNICIPALES EN GALICIA

Por lo que respecta a su evolución cuantitativa a escala nacional, a partir de la información publicada por el Registro de Entidades Locales del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital (MAETD)8, el número de mancomunidades intermunicipales en España pasó de las 165 (1978) a algo más de 1.000 (2022). En Galicia existen 38 mancomunidades municipales, donde participan cerca de 200 ayuntamientos. Este dato debe ponerse en relación con el reducido tamaño de la planta municipal en Galicia y con la prestación obligatoria de ciertos servicios (Tabla 1). Como ejemplo de lo indicado, puede señalarse que, de los 313 ayuntamientos gallegos, cerca de dos tercios tienen menos de 5.000 habitantes y sólo siete superan los 50.000 habitantes.9

El reducido tamaño de los ayuntamientos es uno de los factores explicativos para comprender por qué en Galicia se manifiesta un significativo interés por la creación de mancomunidades, al ser concebidas como alternativa para superar los problemas en la prestación de servicios públicos y para la realización de obras de ámbito local.

Sin embargo, otras CC. AA., como Cataluña, han optado por potenciar la figura comarcal como entidad supramunicipal, en detrimento de las mancomunidades. Así, en esta CA hay 76 mancomunidades y 947 municipios (una mancomunidad por cada 12,5 municipios). En Aragón se ha venido apostando por la creación de futuros proyectos de comarcalización, creando mancomunidades como paso intermedio (Durán, 2020). Actualmente hay en esa comunidad 36 mancomunidades y 731 municipios (una mancomunidad por cada 20 municipios). Las cifras para Galicia (una mancomunidad por cada 8,2 municipios) ponen en evidencia el mayor interés en nuestra comunidad autónoma por las mancomunidades (Vaquero, 2022b).

En nuestra comunidad autónoma resulta muy notable la diferencia entre las mancomunidades en las que participan municipios grandes y en las que participan municipios pequeños. En las provincias donde los municipios son de menor tamaño poblacional (Ourense y Lugo), las mancomunidades están conformadas, sobre todo, por entidades locales de hasta 5.000 habitantes. Además, la afectación de las mancomunidades municipales por población resulta muy dispar por provincias. En Lugo solo recoge a un tercio de la población, en Ourense a la mitad y en Coruña y Pontevedra cerca del 90% (Vaquero, 2022b). La Tabla 3 resume las características básicas de las mancomunidades de municipios por provincias

Las funciones de las mancomunidades municipales en Galicia son muy variadas y dispares, al abarcar, por ejemplo, la prestación conjunta de servicios como la promoción cultural o turística o el fomento de actividades económicas (MAETD, 2022). Dentro de esa variedad, las actividades más frecuentemente realizadas por las mancomunidades gallegas son la recogida y tratamiento de los residuos sólidos urbanos, el fomento del turismo, la prevención y extinción de incendios y las actividades culturales.

Por provincias, en A Coruña (11 mancomunidades) los fines más habituales son el abastecimiento de agua y saneamiento de núcleos de población, servicio de matadero, prevención y extinción de incendios, y la recogida y tratamiento de los residuos sólidos urbanos. En Lugo, que es la provincia con menor número de mancomunidades (3), destacan como fines principales la prevención y extinción de incendios, la recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos, la coordinación de la planificación urbanística y los planes de promoción económica, social y de empleo. En la provincia de Ourense (13 mancomunidades) los principales fines son el abastecimiento de agua y saneamiento a núcleos de población, la planificación de actividades para el tiempo libre, la prevención y extinción de incendios, la recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos, protección civil y la recaudación de tributos. Finalmente, en la provincia de Pontevedra (11 mancomunidades) destacan el abastecimiento de agua y saneamiento a núcleos de población, la planificación de actividades de tiempo libre, la recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos, y el desarrollo de servicios sociales. En el Anexo figuran de forma detallada las competencias y la composición municipal de las mancomunidades por provincias, posibilitando una fotografía completa de sus potenciales actuaciones.

Suele señalarse que el desarrollo de las mancomunidades se asocia a la existencia de un número elevado de municipios con escaso número de habitantes y de reducida superficie. Esto no parece observarse claramente en Galicia, porque si bien en la provincia de Ourense se da este resultado (13 mancomunidades), no sucede lo mismo en la provincia de Lugo (3 mancomunidades), que son precisamente las dos provincias con mayor número de ayuntamientos con menos población. Por el contrario, hay un número y porcentaje elevado de mancomunidades en las provincias de A Coruña y Pontevedra (Tabla 4) donde abundan los municipios de más de 5.000 habitantes.

Por lo tanto, deben existir otras razones que justifiquen la mayor o menor proliferación de mancomunidades, además de las ya mencionadas. Quizás sería recomendable analizar hasta qué punto las diputaciones provinciales tienen interés en la creación de este tipo de entidades, tal y como sucede, por ejemplo, con la mayor parte de las provincias de Andalucía (Riera et al., 2005). Las aportaciones económicas que realizan las diputaciones a las mancomunidades podrían utilizarse como proxy para medir este interés, pero, como se verá, la información económica no siempre está disponible, lo que impide comprobar si en Galicia se produce esta situación.

Tal y como puede deducirse de los datos recogidos en la Tabla 4, la participación de los ayuntamientos en mancomunidades municipales es elevada en la provincia de Pontevedra ‒donde 4 de cada 5 ayuntamientos forman parte de al menos una‒, intermedia en las provincias de Ourense y A Coruña ‒donde cerca de 3 de cada 5 también están en alguna mancomunidad‒ y más baja en la provincia de Lugo -donde menos de la mitad de los ayuntamientos participan en alguna.

Además, en Galicia no resulta habitual que los municipios pertenezcan a más de una mancomunidad. Este resultado contrasta con el obtenido por Riera et al. (2005), donde se señala que más de una tercera parte de los municipios mancomunados a nivel nacional pertenecen a más de una mancomunidad. Si se considera esta “repetición” como indicador de la importancia de esta iniciativa de cooperación intermunicipal, se podría deducir que en Galicia el interés por mancomunarse es bastante limitado. Sin embargo, este resultado debe ser matizado, puesto que en Galicia predominan las mancomunidades que prestan una amplia cartera de obras y servicios, tal y como puede comprobarse en el Anexo. O, dicho de otra forma, no es habitual que los municipios gallegos opten por integrarse en más de una mancomunidad, pero al mismo tiempo las mancomunidades gallegas, por lo general, se configuran como entidades locales de prestación de “multiservicios”.

4. EL TRATAMIENTO DE LA INFORMACIÓN SOBRE LAS MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS EN GALICIA.

Como paso previo para analizar los resultados, es necesario señalar una serie de cuestiones relacionadas con las fuentes de información disponibles para el estudio de las mancomunidades municipales. En este trabajo se han empleado las siguientes:

El número de mancomunidades con información en cada una de las citadas fuentes no es el mismo. El Informe de fiscalización de la cuenta general de las entidades locales de Galicia10 del CCG (publicado en julio de 2022) considera 34 (36 si tenemos en cuenta que también hay dos fundaciones dependientes de las mancomunidades). Además, de las 34 iniciales hay 3 mancomunidades que indican carecer de actividad (Intermunicipal Voluntaria de la Baixa Limia, Ribeira Sacra y Xallas-Tines-Tambre) y también la del Río Ouro que estaba disuelta.11 Si tenemos en cuenta esta información, el número de mancomunidades “operativas” a partir del censo del CCG sería de 30.

Considerando la información del MAETD, en 2022 había 38 mancomunidades inscritas (no incluye la del Río Ouro). Esta fuente recoge 5 mancomunidades más que las 34 iniciales del CCG: Área de Santiago de Compostela, Área de A Coruña, Allariz-Taboadela, Fisterra y Paradanta.

Finalmente, en la información recogida por el MHFP solo hay datos económicos para 21 de las 36 mancomunidades de este registro estatal. Por lo tanto, habría 15 mancomunidades de las que se carece de información económica: Área de Santiago de Compostela, Área de A Coruña, Comarca de Fisterra, Comarca de Compostela, Ayuntamientos de Carnota y Muros, Xallas-Tines-Tambre, Aguas de la Rúa de Petín, Comarca de la Baixa Limia, Ribeira Sacra, Navea-Bibei, Servicio de Vertederos de Residuos Sólidos Urbanos de Pontevedra y Sanxenxo, Tierras de Pontevedra, Municipios de Arousa, Municipios del Val Miñor, Paradanta e Intermunicipal de los Valles del Ulla y Umia).12 En consecuencia, los resultados y las conclusiones obtenidas deben tener en cuenta que se trata de diferentes fuentes, lo cual supone una primera limitación a la hora de evaluar el grado de cumplimiento de las mancomunidades municipales en Galicia en lo relativo a la presentación de información y para el análisis de la estructura de ingresos y gastos.

5. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DEL DEBER DE INFORMACIÓN Y DE LA ESTRUCTURA DE GASTOS E INGRESOS DE LAS MANCOMUNIDADES MUNICIPALES EN GALICIA

Para analizar el comportamiento de las mancomunidades municipales en Galicia, abordamos una doble perspectiva. La primera estará centrada en el cumplimiento con el CCG, máximo órgano fiscalizador en nuestra Comunidad Autónoma, y la segunda estará focalizada en sus estructuras de gastos e ingresos. Es evidente, que se trata de un análisis parcial del desempeño económico de estas entidades locales, y que sería necesario un estudio mucho más completo de la situación económico-financiera de las mancomunidades, pero, como se comprobará, hay importantes lagunas de información que dificultan ir más allá.

Todas las entidades locales –al igual que el resto de las Administraciones públicas– tienen el deber de rendir cuentas anualmente. El artículo 208 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), establece que las entidades locales, a la finalización del ejercicio presupuestario, deberán formar la cuenta general, para comprobar la gestión económica, financiera, patrimonial y presupuestaria (Vaquero, 2022b).

Sin embargo, en las mancomunidades se observa un significativo grado de incumplimiento y, además, esto es así desde hace muchos años¹³. A modo de ejemplo, en el citado Informe sobre la rendición de la cuenta general para las entidades locales del Consejo de Cuentas de Galicia (CCG, 2010), se indicaba que de las 20 entidades locales que no habían enviado esta información, 9 eran mancomunidades (22,5% del total).14 Tomando como referencia el mismo Informe para el ejercicio 2020, 14 entidades locales gallegas (3,9%) no aportan esa información. La distribución es la siguiente: 3 son entidades locales menores y 11 son mancomunidades (Aguas de Rúa-Petín, Aguas de los Ayuntamientos de Carnota y Muros, Comarca Compostela, Ayuntamientos de la Sierra del Barbanza, Intermunicipal Voluntaria de la Baixa Limia, Ribeira Sacra, Servicio Recogida de Residuos Sólidos Urbanos de Pontevedra y Sanxenxo, Tierras del Navea-Bibei, Valles del Ulla y Limia y Xallas-Tines-Tambre).

Además, el CCG señala que hay varias mancomunidades que siguen pendientes de entregar las cuentas generales de otros ejercicios: 11 de 2019 y 2018, 12 de 2017 y 10 del 2016. A la postre, el CCG indica importantes niveles de reiteración en la falta de cumplimiento.15 De las 11 mancomunidades que no rindieron cuentas para el ejercicio 2020, 9 (Aguas de Rúa-Petín, Aguas de los Ayuntamientos de Carnota y Muros, Comarca de Compostela, Comarca de Fisterra, Intermunicipal Voluntaria de la Baixa Limia, Ribeira Sacra, Servicios Vertederos de Residuos Sólidos Urbanos, Tierras do Navea-Bibei y Xallas-Tines-Tambre) incumplen desde hace varios ejercicios esta obligación, teniendo pendiente de entregar las cuentas generales de los cuatro últimos años. Además, Valles del Ulla e Umia (2019 y 2020) y Ayuntamientos de la Sierra de Barbanza (2020) tienen pendiente algunos ejercicios.

No obstante, las 11 mancomunidades que inicialmente no aportan información quedarían reducidas a 7 si se tuviese en cuenta que hay 3 (Intermunicipal Ribeira Sacra, Intermunicipal Voluntaria de la Baixa Limia y Xallas-Tines- Tambre) que declaran no tener actividad desde 2005 y también que la del Río Ouro ya está disuelta.16 Sin embargo, lo anterior no debiera ser causa de esta falta de entrega de cuentas al CCG. La Tabla 5 resume el grado de incumplimiento de las entidades locales en los últimos años, comprobándose cómo el nivel de incumplimiento de las mancomunidades oscila entre el 79% (2020) y el 92% (2019) de la totalidad de las entidades locales que no remitieron las cuentas generales al CCG.

La Tabla 6 resume la rendición de cuentas de las entidades locales en Galicia, y en ella se comprueba cómo solo el 50% de las mancomunidades remitieron al CCG, para el informe de 2020, sus cuentas en plazo (67,7% si se considera la totalidad de las remitidas). Por lo tanto, el 32,4% de las mancomunidades municipales de Galicia no ha presentado su cuenta general. Incluso si solo se consideran las mancomunidades “operativas”, el porcentaje de cumplimiento sería del 76,7%, manteniéndose un porcentaje de no remisión elevado (Vaquero, 2022a). En consecuencia, es necesario que los ayuntamientos que integran las mancomunidades se responsabilicen de presentar esta información ante el CCG, de la misma forma que lo hacen de sus cuentas municipales. Este sería un primer paso para que la ciudadanía, que es la receptora final de los servicios y de las obras que prestan las mancomunidades, pudiese tener una completa información económica de estas entidades.

Para corregir esta falta de incumplimiento en la rendición de cuentas, el Tribunal de Cuentas (TC) ha recomendado la elevación de las multas. La actual horquilla (fijada en 1988) entre 60,1 y 905,52 euros (artículo 30 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas), exige una actualización.17 Con todo, el TC es consciente de que la mera elevación de la cuantía sancionadora podría no ser un instrumento suficiente para lograr un mayor grado de cumplimiento. Por ello también postula otras medidas, como reducirles la participación en los tributos del Estado a aquellas entidades locales que no cumplan. El TC señala que, a través de la LRSAL, a las entidades locales incumplidoras con el Tribunal de Cuentas, o con el órgano territorial del control de cuentas ‒en Galicia, el CCG18‒, y en relación con la información recogida en el artículo 212.5 del RD 2/2004, de 5 marzo, se les podrá retener el importe de las entregas a cuenta y, si es el caso, la Participación de los Ingresos del Estado (PIE) hasta que cumplan con la citada obligación. Adicionalmente, el artículo 28 p) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, califica como muy grave la no rendición de cuentas19.

Galicia, junto con otras CC.AA. como la Comunidad de Madrid, Canarias, Aragón o la Comunidad Valenciana ̶ que son precisamente aquellas donde el grado de cumplimiento de presentación de la información es mayor por entidades locales (Vaquero, 2022b) ̶ , tiene una normativa autonómica que impide el acceso a ayudas y subvenciones públicas si no se cumple con la rendición de cuentas.

Incluso se podría ir más allá y valorar la posibilidad ̶ como ocurre en las Islas Canarias ̶ de retenerles a los entes locales incumplidores un porcentaje de los ingresos aportados desde el Gobierno autonómico. Esta potencial medida, de aplicarse, afectaría a la dotación del Fondo de Cooperación Local (FCL); sin embargo, y al igual que sucede con la PIE, no afectaría a las mancomunidades, al no ser beneficiarias de estas cantidades, aunque sí sería de utilidad, por ejemplo, para mejorar las ratios de cumplimiento de los ayuntamientos (Vaquero, 2022b). En consecuencia, sería recomendable encontrar alguna otra vía que sí fuese aplicable a las mancomunidades de municipios incumplidoras.

Finalmente, es preciso señalar que el no cumplimiento de las mancomunidades puede deberse a la escasez de medios técnicos y humanos y no tanto a una voluntad de incumplir; de ahí que sea necesario un mayor grado de profesionalización de las mancomunidades, contando, por ejemplo, con funcionarios públicos de nivel superior en su gestión (Vaquero, 2022b). Por tanto, en lugar de centrar las actuaciones en medidas sancionadoras, quizás sea más recomendable dotar a las mancomunidades de personal técnico cualificado.

Por lo que respecta al análisis de los gastos e ingresos de las mancomunidades, y al igual que sucede con los ayuntamientos y diputaciones, aquellas tienen obligación de facilitar información económica al MHFP. Como fue indicado, en este estudio se ha utilizado información de ingresos y gastos liquidados del último ejercicio disponible.

En el registro del MAETD figuran dadas de alta en Galicia 38 mancomunidades, mientras que en la base de datos económica del MHFP hay 36. De todas ellas, solo figura información económica de gastos e ingresos liquidados (clasificación económica y funcional) en 21 mancomunidades, lo que significa que se carece de información de otras 15 entidades (un grado de incumplimiento del 41,6%). Sin duda, sería necesario contar con información completa para conocer debidamente el funcionamiento de estas instituciones.

La Tabla 7 permite evaluar el grado de cumplimiento de la presentación de información económica de las entidades locales en el MHFP. De nuevo, la mayor parte de las entidades que no presentan información son mancomunidades, tanto en términos absolutos como relativos. Lo anterior no es algo puntual, sino sistemático, y refuerza los resultados obtenidos a partir de los del censo de mancomunidades del CCG.

En relación con los gastos (Tabla 8) es patente una fuerte heterogeneidad por capítulos en lo tocante al gasto no financiero. Los gastos de personal suponen un abanico que va entre el 1,6% de la Mancomunidad de los Ayuntamientos de la Sierra de Barbanza y el 93,0% de la Mancomunidad de A Terra Chá. En cuanto a los gastos corrientes en bienes y servicios, también se observan importantes diferencias, oscilando entre el 7,0% de la Mancomunidad de A Terra Chá y el 92,6% de la Mancomunidad de Ayuntamientos del Morrazo. Estos resultados pueden ser consecuencia de cómo se realice la prestación del servicio. Si se hace directamente, el peso del gasto recae en el capítulo de personal. Por el contrario, si se presta a través de terceros, se incrementa el capítulo de gastos corrientes en bienes y servicios. También depende del tipo de servicio que se preste. No es igual, por ejemplo, la recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos ̶que no siempre se hace con medios propios y requiere un importante presupuesto ̶, que la atención turística, que suele contar con personal propio y presenta un coste mucho menor.

El resto de los capítulos, excepto inversiones reales, que incluirían la adquisición o creación de nuevos equipamientos, infraestructuras o bienes por parte de la mancomunidad, y salvo para ciertos casos (Mariña Lucense, Intermunicipal del Ribeiro, Turística de los Municipios del Carballiño, Ribadavia, Boborás y Leiro y Mancomunidad del Salnés), tiene un peso testimonial. En resumen, las mancomunidades en Galicia prestan especialmente servicios y marginalmente realizan obras públicas, de ahí el escaso peso de las inversiones reales. Este último tipo de actividades suele realizarse a través de las diputaciones provinciales, que disponen de más medios materiales y/o humanos para su realización.

La Tabla 9 posibilita una aproximación al peso de las principales fuentes de ingresos de las mancomunidades en relación con los ingresos no financieros. El primer capítulo recogería la importancia relativa de las tasas, precios públicos y contribuciones especiales por la realización de una contraprestación de la mancomunidad, lo que significaría cierto grado de autonomía tributaria, al no depender de los ingresos por transferencias corrientes.

Salvo casos muy concretos (Ayuntamientos de la Sierra del Barbanza, Salnés y Ayuntamientos del Morrazo), la mayor parte de las mancomunidades optan por utilizar marginalmente, e incluso por no emplear, esta vía de financiación (Ría de Arosa-Zona Norte, Ayuntamientos del Tambre, A Terra Chá, Ayuntamientos Gallegos del Camino Francés, Comarca de Verín, Santa Águeda, Intermunicipal Voluntaria Conso-Frieiras, Baixo Miño, Área Intermunicipal de Vigo y Tierras del Deza).

El capítulo de transferencias corrientes, que recoge los ingresos de otras entidades para financiar el gasto corriente, es el que tiene mayor peso en la financiación de las mancomunidades en Galicia. Son varias las mancomunidades que dependen íntegramente de esta partida (Ría de Arosa-Zona Norte, Ayuntamientos del Tambre, A Terra Chá, Ayuntamientos Gallegos del Camino Francés, Comarca de Verín, Santa Águeda, Intermunicipal Voluntaria Conso-Frieiras, Baixo Miño, Áreas Intermunicipal de Vigo y Mancomunidad de Tierras do Deza). Solo cuatro mancomunidades tienen una participación de las transferencias corrientes por debajo del 60% (Ayuntamientos Sierra del Barbanza, Intermunicipal Voluntaria do Ribeiro, Salnés y Tierras del Morrazo). El 81% de las mancomunidades en Galicia dependen en más de un 60% de sus ingresos de las transferencias corrientes, esto es, apenas tienen capacidad propia para generar sus ingresos.

Por lo que respecta a los ingresos de las rentas del patrimonio de las mancomunidades, salvo dos casos (Ayuntamientos de la Comarca de Ferrol e Intermunicipal Voluntaria do Ribeiro) son prácticamente nulos.

No obstante, la importancia relativa de las transferencias corrientes debe ser matizada. Dentro de este capítulo de ingresos, hay que diferenciar entre las entidades que aportan estos recursos. No es lo mismo que los ingresos procedan de los ayuntamientos mancomunados que de subvenciones de la Xunta de Galicia o de las diputaciones provinciales. De facto, las transferencias que reciben las mancomunidades intermunicipales de los ayuntamientos participes se pueden entender como una especie de “ingreso propio” (Vaquero, 2022a).

Al igual que hemos visto con las partidas de gasto, la Tabla 10 muestra, para el caso de los ingresos, la fuerte heterogeneidad de las mancomunidades municipales en relación con el tipo de transferencias recibidas. La mayor parte de los recursos se encuentra en las aportaciones realizadas por los ayuntamientos que conforman la mancomunidad. No obstante, hay un elevado porcentaje de mancomunidades que dependen, en buena medida, de las transferencias de la Xunta de Galicia (y, en menor medida, de las diputaciones provinciales) para poder gestionar los servicios que prestan. Hay cuatro mancomunidades con un grado de dependencia superior al 50% de sus ingresos no financieros, cinco con un nivel de dependencia entre el 41% y el 49%, y tres entre el 25% y el 40%. Por el contrario, en otras tres ese grado de dependencia es inferior al 5% y solo dos no dependen de transferencias ajenas a los ayuntamientos participantes.

Estos datos ponen en evidencia una importante dependencia de la discrecionalidad y/o generosidad de otras Administraciones públicas, especialmente de la Xunta de Galicia. Eso se traduce en una clara falta de autonomía financiera de las mancomunidades municipales. Es más, se podría pensar que, si el leitmotiv de la creación de las mancomunidades es aunar esfuerzos para la realización de programas conjuntos, estos debieran ser prácticamente autofinanciables con las aportaciones de los municipios que conforman la mancomunidad y no gracias a las ayudas de entidades ajenas. Lo anterior incluso exige un mayor nivel de transparencia de los recursos recibidos por este tipo de entidades, algo que como hemos visto no se produce. Y todo esto a pesar de las recomendaciones señaladas por parte de la FEMP para mejorar la gestión de las mancomunidades.

6. CONCLUSIONES

Las mancomunidades de municipios se configuran como entidades locales de carácter potestativo para la ejecución en común de obras y servicios de su competencia, que pueden generar importantes economías a escala, especialmente en aquellos municipios que por su pequeño tamaño poblacional presentan importantes limitaciones para poder prestar los servicios recogidos en el artículo 26 de la LBRL.

En Galicia las mancomunidades de municipios han sido la iniciativa de mayor impacto de coordinación local, tanto por su número como por el elevado porcentaje de municipios mancomunados. Aunque existen otras fórmulas asociativas como los consorcios, las entidades comarcales o los convenios intermunicipales, los municipios gallegos han optado, en mayor medida, por la primera de las fórmulas asociativas señaladas.

La mayor flexibilidad de estas entidades, que permite su creación entre los ayuntamientos interesados ‒sin necesidad de contar con otras Administraciones públicas‒ y la posibilidad de formar parte (y dejar de hacerlo), además de la no necesidad de contigüidad territorial, han fomentado su utilización. No obstante, no es menos cierto que las diferentes normativas, tanto estatal como autonómicas, establecen procedimientos exhaustivos para su creación, modificación y disolución, por lo que en la práctica no resulta tan sencillo optar por esta vía supramunicipal.

Si bien las mancomunidades municipales se configuran nominalmente como instrumentos que buscan gestionar mejor los servicios locales, presentan resultados mejorables en la rendición de cuentas. En consecuencia, y al igual que para el resto de las administraciones locales es necesario exigir responsabilidades en el funcionamiento de las mancomunidades en Galicia, algo que cobra mucha más relevancia si se tiene en cuenta las importantes subvenciones y ayudas que les concede la Xunta de Galicia a estas entidades.

Solo el 50% de las mancomunidades en Galicia remitieron al CCG sus cuentas en plazo para el ejercicio 2020, porcentaje que ascendería al 67,6% si se considera la totalidad de las remitidas. El 32,4% de las mancomunidades intermunicipales de Galicia no ha presentado ante el CCG su cuenta general y, además, se detectan incumplimientos sistemáticos.

Algunas mancomunidades declaran no tener actividad, o encontrarse en proceso de disolución, para no presentar sus cuentas; sin embargo, esto no es razón suficiente. El CCG señala que la regulación que establece su exigencia resulta insuficiente, siendo necesaria una modificación normativa para garantizar que todas las entidades locales, y especialmente las mancomunidades, cumplan con el deber de rendir la cuenta general. Precisamente, en el Informe de la cuenta general de las entidades locales de 2020 del CCG se señala que en el plan de trabajo para el ejercicio 2022 está previsto un informe específico sobre las mancomunidades intermunicipales en Galicia. Este documento permitiría contar con una referencia mucho más actualizada que la última publicada por la FEMP, que es de 2012 y, además, centrada en la casuística gallega.

Las diferencias en función del organismo que recopila la información tampoco ayudan a mejorar la transparencia de las mancomunidades. A partir de los datos del registro de entidades locales del MAETD, figuran dadas de alta en Galicia 38 mancomunidades (34 según el censo del CCG). Considerando la información del MHFP, solo figura información económica de gastos e ingresos (clasificación económica y funcional) de 21 mancomunidades para Galicia en 2020. Esto significa que se carece de información económico-financiera de otras 15 mancomunidades recogidas en la web del MHFP (de un total de 36).

A partir de la información disponible del MHFP, se constata una fuerte heterogeneidad de las mancomunidades en Galicia con relación al tipo de transferencias recibidas. El mayor peso relativo se encuentra en aquellas de procedencia municipal, lo cual es obvio, ya que precisamente son los municipios los que deciden crear la mancomunidad y aportar sus recursos. Con todo, hay un elevado porcentaje de mancomunidades intermunicipales que depende en gran medida, para su funcionamiento e incluso para su supervivencia, de las transferencias de la Xunta de Galicia. En concreto, se ha comprobado que hay cuatro mancomunidades con un grado de dependencia financiera de otras Administraciones públicas distintas de los ayuntamientos superior al 50% de sus ingresos no financieros, cinco con un nivel de dependencia entre el 41% y el 49%, y tres entre el 25% y el 40%.

Finalmente, es preciso señalar dos cuestiones. En primer lugar, el estudio que se presenta solo analiza algunos elementos relacionados con el grado de cumplimiento y con la estructura de los gastos e ingresos de las mancomunidades, como ejercicio seminal de reflexión para abordar, con más detalle, el estudio económico de estas entidades locales en futuras investigaciones. En segundo lugar, es preciso remarcar la necesidad de contar con información completa para poder alcanzar el objetivo anterior. Poco se sabe de los ingresos y gastos de muchas de estas mancomunidades ni de cómo gestionan los fondos que reciben desde otras Administraciones públicas. Sin duda, superar esta deficiencia contribuiría a justificar la necesidad de este tipo de entidades locales ante la ciudadanía y a orientar líneas de actuación que facilitasen su mayor desarrollo como solución al reducido tamaño de la planta local de nuestra Comunidad Autónoma.