A regresión demográfica que afecta a Galicia intégrase, con algunha singularidade, nun cadro máis xeral con consecuencias económicas e sociais diversas. Entre elas, potencialmente, unha maior presión sobre as finanzas locais. Estudamos a situación por grupos de concellos, diferenciados en función da dinámica demográfica, nos exercicios 2001, 2010 e 2019. Os resultados sorprenden: o gasto por habitante presenta un crecemento superior alí onde a regresión demográfica é máis intensa, e acaba sendo substancialmente máis alto tanto nos gastos correntes como de capital e en practicamente todas as funcións. E non só pola evolución das transferencias, tamén pola converxencia moi intensa nos ingresos tributarios, sobre todo impositivos, o que parece indicar un cambio na cultura fiscal tradicional. Os concellos con regresión demográfica presentan mellores resultados e foron capaces de superar as dificultades establecendo maiores niveis de presión fiscal.
Identifícanse en España 3.403 municipios en risco de despoboamento, o 42% do total, unha porcentaxe moi superior á da maioría dos países da Unión Europea, con excepción dalgúns nórdicos (). A regresión demográfica, ao afectar ao tamaño humano do municipio, á composición por idades da súa poboación e á forma de ocupación do espazo, pode ter consecuencias sobre a saúde financeira da facenda dos concellos, porque modifica o perfil da demanda de servizos, aumenta o seu custo per cápita ‒con intensidade variable‒ () e pode incidir sobre a capacidade financeira e sobre a percepción de transferencias (en función da normativa que as regula). Que sucede nas finanzas locais cando ten lugar un descenso persistente e marcado da poboación? Pretendemos responder esta pregunta utilizando o exemplo dos concellos galegos de menos de 20.000 habitantes.
O resto do artigo articúlase da seguinte forma. Primeiro discutimos, a partir da literatura recente, os posibles efectos da regresión demográfica (dimensión municipal, densidade, estrutura de idades, forma da poboación) sobre o gasto por habitante dos concellos; nos ingresos analizamos, co mesmo criterio, as características das transferencias percibidas, tanto correntes como de capital, así como a evolución da capacidade tributaria. A continuación, describimos a regresión demográfica en Galicia, distinguindo tres grupos de concellos, de entre os de menos de 20 mil habitantes, en función do seu comportamento entre 2001 e 2019. Nunha nova sección avaliamos a pauta de cambio dos principais compoñentes do gasto, tanto na desagregación económica como funcional, e do ingreso, diferenciando neste caso entre as transferencias (correntes e de capital) e os ingresos propios de carácter tributario. Consideramos dous períodos, o de expansión económica (2001-2010) e o de crise con recuperación (2010-2019). Finalmente, explicamos e discutimos os resultados e propomos algunhas conclusións.
Distinguiremos entre os efectos sobre o gasto e sobre o ingreso.
En primeiro lugar, a regresión demográfica reduce a base humana municipal. Como lle afecta ao gasto por habitante? Os efectos do tamaño sobre os custos per cápita dos servizos locais non son demasiado concluíntes. Nalgúns estudos, as economías de escala e as relacionadas coa densidade non son moi relevantes, esgótanse con certa rapidez e existen fórmulas organizativas que permiten interiorizalas mesmo en xurisdicións de escasa poboación (Gendzwill et al., 2020; Gómez-Reino et al. 2021). Serían máis fáciles de percibir cando a intensidade do capital é alta (; Bel, 2012; ; ; Hortas-Rico & Salinas, 2014), como sucede coa provisión de auga, a recollida de lixos e co transporte. Nos servizos intensivos en man de obra a identificación é máis complicada e o limiar de tamaño a partir do cal desaparecen tende a ser moi baixo. Hortas-Rico e Salinas (2014) só atopan significativas economías de escala na función de administración xeral ata os 20 mil habitantes.
Pola contra, e Ahlfeldt e Pietrostefani (2017) conclúen que é relevante o aforro de custos na provisión de bens e servizos locais.
Se a análise se efectúa por xurisdicións, no canto de por unidades de produción, aparece unha curva en U dos custos medios a longo prazo para a produción de servizos locais, en función da dimensión, situándose o punto mínimo nos 10 mil habitantes (Hortas-Rico & Ríos, 2018, ) ou mesmo por baixo (Piñero et al., 2021).
En segundo lugar, a regresión demográfica cambia a composición da demanda de servizos municipais. Se atendemos aos servizos de carácter obrigatorio nos concellos de menos de 20 mil habitantes, tan só os cemiterios parecen ter unha relación nítida coa estrutura por idades. Non obstante, na práctica os entes locais ocúpanse da infraestrutura e organización de actividades deportivas (cunha demanda intensa nas idades temperás) ou da prestación de axudas sociais diversas con financiamento parcialmente externo (cunha demanda intensa en idades avanzadas).
En terceiro lugar, a desaparición dalgunhas entidades singulares de poboación terá un efecto positivo sobre os custos por habitante da prestación do servizo ao aumentar o grao de concentración e, por tanto, de densidade. Pola contra, nas entidades que permanecen dentro das áreas de regresión poboacional diminúe o número de habitantes, en proporcións diversas, cun incremento significativo dos custos por habitante nalgúns servizos, tanto de investimento, se hai oferta en rede (), como de custo operativo (educación ou servizos sociais, intensivos en persoal). A presión sobre os decisores municipais para unha centralización maior da oferta, cando iso é posible, é forte.
Por último, e en cuarto lugar, o axuste dalgúns factores de custo ás novas condicións demográficas pode ser imposible ou só parcialmente posible no curto ou medio prazo. Cae o volume de poboación pero non, na mesma medida, o gasto fixo en atender as súas necesidades, ben por motivos tecnolóxicos ou ben por motivos organizativos ou mesmo políticos (reducir o nivel de servizos é igual de difícil que axustar o salario nominal). Só con prestación coordinada () este efecto sería irrelevante.
Da análise anterior dedúcese que o efecto da regresión poboacional sobre o custo por habitante dos servizos locais dependerá das súas características:
A regresión demográfica tamén incide sobre o perfil e o volume de ingresos a disposición dos concellos. Debemos distinguir entre os ingresos procedentes de transferencias e os que derivan de recursos en que os concellos dispoñen dalgunha capacidade normativa e de xestión. Os ingresos financeiros desempeñaron un papel moi secundario: partían de valores reducidos en 2001, para os concellos do noso ámbito de interese, e ademais reducen a súa presenza de forma marcada a partir da aprobación da Lei de estabilidade orzamentaria e sustentabilidade financeira (2012).
As transferencias regradas son a Participación en Ingresos do Estado (PIE), a Participación en Ingresos da Comunidade Autónoma (PICA) e os Plans Provinciais de Obras e Servizos. As transferencias non regradas, normalmente condicionadas, son negociadas por cada concello e son moi variables.
Na PIE (; ) todos os concellos que analizamos, dada a súa dimensión (por baixo de 20 mil habitantes), están encadrados no modelo de variables:
| DIMENSIÓN | COEFICIENTE |
|---|---|
| MENOS DE 5.000 | 1 |
| DE 5.000 A 20.000 | 1,17 |
| DE 20.000 A 50.000 | 1,3 |
| MÁIS DE 50.000 | 1,4 |
Fonte: Ministerio de Facenda (2008).
Por tanto, a regresión demográfica ocasionaría un descenso do financiamento global proporcional á caída poboacional, e se o concello pasa a un grupo de dimensión inferior, o retroceso financeiro sería máis que proporcional.
A PICA en Galicia foi evolucionando no tempo, tanto no volume global de recursos para distribuír entre os concellos como nos criterios de distribución (ver Xunta de Galicia, distintos anos). Na Táboa 2 podemos coñecer os criterios de asignación para o ano 2005 ().
Fonte: elaboración propia a partir do .
No ano 2006 introdúcese un fondo complementario (), que alimenta o fondo xeral de cada grupo (un 50% aos de menos de 15.000 e un 25% aos limiares superiores), manténdose os criterios de repartición.
A partir de 2011 () unifícanse os recursos nun fondo base que suporá unha porcentaxe da recadación autonómica nos capítulos I, II e III de ingresos, asignándolle a cada concello un coeficiente de participación específico que recolle as variables antes indicadas. En 2019 existen un fondo base, un fondo adicional (que condiciona a atribución de recursos a certas características específicas dos concellos) e un fondo complementario de carácter discrecional. No fondo adicional contémplase un subfondo para os concellos de menos de 15 mil habitantes, distribuído entre eles en función da poboación (55%), da poboación maior de 65 anos (10%), da superficie (15%) e dos núcleos (20%).
Interesa destacar que o conxunto das disposicións nesga a distribución en favor dos concellos máis pequenos, extensos e dispersos; e que, ao facer depender os recursos asignados de factores distintos ao poboacional, contribúe a que a caída nas transferencias recibidas sexa menos intensa que a regresión demográfica. Por esta vía, os concellos verán elevarse as súas transferencias correntes por habitante ao caer a súa dimensión humana (Figura 1).
Os Plans Provinciais de Obras e Servizos instrumentan a cooperación das deputacións provinciais cos concellos. Hai unha gran distancia no volume de fondos e nos criterios de repartición por provincia, como comprobamos na Táboa 3. O importe medio recibido por ano e concello por esta vía é case cinco veces superior na Coruña que en Ourense () entre 2003 e 2018; pero na primeira provincia os recursos asignados ao POS multiplícanse por cinco en 2017. Ao mesmo tempo, nos criterios de repartición obsérvase que en Ourense prevalece o sistema de cota fixa (un tanto alzado por concello), mentres que no resto se utiliza un elenco de variables cambiantes ao longo dos anos: aparecen a poboación e a superficie, pero compleméntanse co número de parroquias (ou de núcleos de poboación), co índice de envellecemento, co esforzo fiscal ou cunha cantidade fixa por municipio.
Fonte: elaboración a partir dos volumes 1, 2, 3 e 4 do .
En xeral, os concellos de menor dimensión humana son os máis favorecidos. De media, os concellos de menos de 5 mil habitantes reciben case 30 veces máis recursos per cápita que os de máis de 50 mil habitantes. Ademais, ao introducir nos criterios de distribución algún elemento fixo ou de escasa variabilidade ao longo do tempo (cota única, superficie, número de parroquias, número de núcleos), ou que progresa coa regresión demográfica (indicador de envellecemento), a caída poboacional ocasiona un efecto automático de elevación das transferencias por habitante.
Fonte: elaboración a partir dos volumes 1, 2, 3 e 4 do .
A partir da Táboa 4, pode derivarse a conclusión xeral é que as transferencias regradas terán un efecto favorable sobre o financiamento por habitante durante o proceso de regresión demográfica, grazas ao deseño dos criterios de distribución da participación en ingresos da Comunidade Autónoma (transferencias correntes) e da participación nos Plans Provinciais (transferencias de capital).
Para avaliar o efecto da regresión demográfica interésanos coñecer a súa incidencia na evolución da base fiscal municipal, deixando a un lado o esforzo fiscal (ver Cordeiro Ferrera et al., 2008) e o da acción doutras administracións que tamén lle afectan ao conxunto do proceso: o Catastro Inmobiliario, os cambios normativos de rango superior ou a acción das deputacións provinciais cando a recadación tributaria foi delegada nelas.
Nos ingresos tributarios ligados preferentemente á actividade das persoas e das empresas (IAE, IVTM, ICIO, taxas e prezos públicos), a regresión demográfica debería ter un efecto limitado. O envellecemento, a menor taxa de ocupación ou a redución do número de familias poderían compensarse con outros factores (persistencia dos negocios ou da posesión de automóbiles, maior necesidade do transporte privado etc.) sen unha conclusión clara.
Outra parte dos ingresos teñen a súa base fiscal ligada ao capital inmobiliario acumulado previamente (IBI, IVTNU) (). O valor catastral e o número de transaccións inmobiliarias deberían a longo prazo evolucionar de forma máis moderada que nos concellos expansivos, pero posiblemente mostren un retardo temporal considerable en relación coa caída da poboación. Durante un período de transición os ingresos per cápita por ambos os impostos poderían mostrar tendencia ao incremento nos concellos con regresión demográfica, sempre que o ritmo de descenso do valor catastral ou das transaccións fose inferior ao da caída da poboación.
Nos últimos vinte anos perderon poboación en Galicia o 82,5% dos concellos de menos de 20.000 habitantes, que en 2001 concentraban un non desprezable 63% da poboación no 87,6% do territorio. Na Táboa 5 vemos o comportamento agregado dos tres grupos en que dividimos os concellos. Mentres que máis da metade dos municipios (158) (grupo de regresión forte) experimenta unha caída media do 29,3%, só 54 gañan poboación (grupo de expansión).
Fonte: elaboración a partir das series históricas de poboación do IGE.
A regresión demográfica provoca un incremento moi acusado do envellecemento (Táboa 6). No conxunto de Galicia a poboación de máis de 64 anos pasa de representar o 31,3% da poboación en idade activa en 2001 a ser o 40,5% en 2019. Non obstante, nos concellos de maior regresión poboacional o índice alcanza un valor moi superior (77,2%). En conxunto, a correlación entre o descenso demográfico nas dúas últimas décadas e o nivel actual de envellecemento é moi alta (0,85 para todos os concellos).
| 1 POB. | + DE 64 | 2. ENTIDADES | 3. RENDA BRUTA DISPOÑIBLE PC | ||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Habitantes/entidade | Entidad/ KM2 | Persoas | % | ||||
| 2001 | 2019 | 2001 | 2019 | CAMBIO | |||
| GALICIA | 31,36 | 40,53 | 88,95 | 1,03 | 13.880,60 | 16.007,00 | 15,32 |
| GRUPO 1 | 61,33 | 77,20 | 36,01 | 0,90 | 10.824,50 | 11.836,16 | 9,85 |
| GRUPO 2 | 41,05 | 50,97 | 108,33 | 1,41 | 11.637,53 | 13.653,91 | 17,78 |
| GRUPO 3 | 28,80 | 35,28 | 347,05 | 1,57 | 13.044,81 | 15.197,19 | 16,72 |
| MÁS 20 MIL | 24,80 | 34,83 | 715,45 | 1,47 | 14.436,09 | 16.508,32 | 14,71 |
Fonte: elaboración a partir do IGE.
A regresión demográfica en Galicia é especialmente singular porque a ocupación do territorio presenta unha dispersión esencial, cunha proporción moi elevada dos núcleos de poboación de España. Na actualidade as entidades singulares de poboación existentes en Galicia son aproximadamente o 50% do total español, polo que hai unha entidade singular por cada quilómetro cadrado, mentres que en España se precisa unha superficie oito veces maior. A ocupación do espazo é moito máis difusa, con núcleos máis pequenos. O número medio de habitantes por entidade singular en España multiplica por 8,5 o dato de Galicia. Pero naqueles concellos de máis intensa regresión poboacional, este valor é do 40% da media galega.
En Galicia o número de entidades con menos de 100 habitantes, que xa eran unha proporción elevada do total de España, increméntase de forma significativa en termos absolutos neste período, mentres diminúen as entidades con entre 100 e 1.000 habitantes. Esas entidades de moi reducida poboación (< 100 habitantes) significan o 58% do total español (Táboa 7).
Fonte: elaboración a partir do IGE.
Por último, os municipios que sofren unha maior regresión demográfica teñen menores niveis medios de renda primaria e de renda dispoñible bruta por habitante. Se consideramos tamén os concellos de máis de 20 mil habitantes, a relación mantense. Esta consideración vale para o ano inicial e o ano final do período. Con todo, non parece existir unha correlación significativa entre caída poboacional e renda primaria ou dispoñible per cápita. O máximo incremento en ambas durante o período 2001-2019 ten lugar no grupo de concellos de regresión poboacional moderada.
No período 2001-2019 terá lugar unha expansión moi acusada do gasto municipal por habitante, máis acusada canto maior foi a regresión demográfica. Os concellos con maior caída da poboación acabaron por superar os demais en ingresos e gastos per cápita debido non só ás transferencias que recibiron, senón tamén ao seu comportamento tributario. Diferenciaremos entre gastos, ingresos e resultados, cunha análise por grupos de concellos xa antes indicados. A nosa principal preocupación será coñecer o sucedido ás finanzas municipais dos municipios con regresión poboacional. Partiremos da análise da situación no ano 2001, recollendo a clasificación económica e funcional, para efectuar despois unha comparación cos exercicios 2010 e 2019. Recollemos a intensidade da crise económica aberta en 2008, aínda que trasladando dous exercicios o ano de referencia polo atraso que se produce nas liquidacións ás facendas territorializadas.
O nivel de ingresos e gastos agregados dos distintos grupos de concellos é moi similar en termos per cápita, aínda que cunha lixeira vantaxe para os grupos máis dinámicos ou menos regresivos. Con todo, as diferenzas son moi notables en canto á composición dos ingresos e dos gastos.
O grupo de concellos de regresión forte ou moderada presenta un nivel inferior de ingresos tributarios (sobre todo en impostos indirectos e en taxas e outros ingresos) e de pasivos financeiros, mentres que o contrario sucede coas transferencias correntes e, aínda en maior medida, coas de capital. xa advertira hai anos do raquitismo orzamentario dos municipios non urbanos, ocasionado pola renuncia a aplicar maiores tributos por parte dos gobernos municipais, e vinculábao “á resistencia fiscal dos contribuíntes, ao custo político-electoral e ao armazón institucional de dependencias financeiras” (). Esta pauta confírmase se, no canto da dimensión municipal, utilizamos a evolución da poboación ‒pois ambos os indicadores van moi ligados, como vimos‒. Canto máis dinámicos (e de maior tamaño), os concellos presentan un maior nivel de autonomía tributaria e unha menor dependencia das transferencias externas.
Tamén a composición do gasto é diferente. A regresión demográfica está asociada cun menor gasto corrente (nos capítulos de persoal, bens e servizos correntes ou gastos financeiros) e cun maior gasto de capital, ambos en termos per cápita.
Ao ter en conta a desagregación funcional, apreciamos de novo notables diverxencias entre grupos. Os concellos máis regresivos mostran un gasto por habitante superior nos servizos de carácter xeral, que é o ámbito en que máis poden xogar as deseconomías de escala, e na produción de bens públicos de carácter económico, que concentra o investimento público. En cambio, nas restantes funcións relevantes (produción de bens públicos de carácter social, regulación económica (xeral ou de sectores produtivos) e protección civil e seguridade cidadá) sucede o contrario.
A intensidade da crise desatada en 2008 obriga a distinguir dúas fases: 2001-2010 e 2010-2019. Na primeira, a expansión de ingresos e gastos é notable e xeral. De media, os ingresos por habitante aumentan un 38,7% (e os gastos lixeiramente por encima). Neste comportamento participan tanto os ingresos tributarios (impostos directos e taxas e outros ingresos, non os impostos indirectos) como as transferencias correntes e de capital. A boa marcha da situación económica xeral ata 2008 trasládase ás facendas públicas.
Se usamos o valor absoluto (non por habitante) dos dereitos liquidados (Anexo 4), observamos que esta pauta é común a todos os grupos de concellos que distinguimos, aínda que con intensidades diversas e algunhas peculiaridades. A máis rechamante é que as transferencias de capital (ingresos) creceron moito máis nos concellos urbanos e naqueles de menos de 20 mil habitantes que manteñen unha demográfica expansiva (ou menos regresiva).
En valores per cápita destacamos que os concellos de regresión intensa alcanzaron os urbanos en ingresos e superaron xa os outros dous grupos. E iso débese tanto á subida dos impostos directos (que crecen un 47,7% fronte ao 26,5% da media galega) como das transferencias correntes (cun crecemento diferencial positivo moi forte, en termos por habitante, en relación coa media), e a pesar dunha moderada converxencia dos valores das transferencias de capital recibidas por habitante: os concellos de regresión intensa manteñen uns ingresos por transferencias de capital máis altos por habitante, pero as diferenzas acurtáronse sensiblemente. Este elevado volume de ingresos por habitante reforza sobre todo os gastos correntes non financeiros (persoal e bens e servizos) e xera un aforro corrente superior, que non só impulsa os investimentos reais senón que tamén reduce o gasto financeiro.
No segundo período (2010-2019) prodúcese un intenso axuste nunha primeira fase (2010-2015), debido sobre todo á caída dos ingresos por transferencias (en conxunto pasan de 528 euros por habitante en 2010 a 366 en 2015, en valores constantes de 2019), moi singularmente ás de capital; na segunda fase (2015-2019) a recuperación dos ingresos por habitante é moderada e desigual: nula para os concellos urbanos, mínima para os concellos de maior dinamismo poboacional e, en cambio, moi marcada para os concellos de maior regresión demográfica, que superan con fartura os valores máximos do período de auxe anterior.
Neste último grupo de concellos, a expansión do ingreso por habitante é debida tanto ao bo comportamento dos ingresos tributarios como das transferencias, singularmente as correntes.
Todos os grupos de concellos viron, en termos per cápita, incrementarse os gastos correntes en bens e servizos e descender os gastos de capital e financeiros. O que singulariza aos do grupo de regresión forte é que o gasto en persoal tamén aumenta e que a caída dos investimentos reais é moderada.
Se atendemos ao gasto funcional, observamos que o contraste entre o comportamento dos concellos dese grupo e o do resto é moi marcado. Os primeiros reforzan moito máis os servizos públicos básicos, as actuacións de protección e promoción social e as actuacións de carácter xeral, e reducen moito menos as actuacións de carácter económico.
Podemos resumir os principais trazos do período 2001-2019 por grupos de concellos en:
Os gastos de persoal creceran a un ritmo elevado na primeira década do século, alimentados por uns ingresos á alza en todos os grupos; o mesmo sucedera cos gastos correntes, nun contexto de expansión xeral da actividade municipal. Co investimento do ciclo económico e coa introdución a partir de 2010 dunha taxa de reposición do persoal moi inferior en todos os exercicios ao 100%, prodúcese unha desviación do gasto cara ao capítulo II en detrimento do capítulo I. E só no grupo de regresión forte o gasto de persoal progresa de forma significativa na última década.
Os xestores municipais tenden a manter o crecemento do gasto nominal a un ritmo que lles permita manter, polo menos, a súa capacidade real de gasto, afrontando por tanto os incrementos no custo nominal dos servizos xa existentes. Esta estratexia “conservadora” reduce os custos políticos derivados do axuste de servizos (en primeiro lugar, cos traballadores municipais que puidesen verse afectados e, en segundo lugar, cos votantes das súas xurisdicións) e maximiza as posibilidades de reelección (coa excepción da necesidade de financiala). A variación da poboación apenas inflúe no incremento (ou redución) do gasto total (ver Anexo 4), pero presenta unha correlación notable (invertida) cos cambios no nivel de gasto por habitante (Táboa 8).
Fonte: elaboración propia a partir do Ministerio de Facenda, liquidacións dos orzamentos das entidades locais, 2001, 2010, 2019.
Unha parte das diferenzas pode ser achacable a que as competencias crecen co tamaño do municipio, pero tamén ás deseconomías de escala (servizos de carácter xeral) e a que as funcións de gasto están ligadas tanto ao territorio (bens públicos de carácter económico) como ás persoas. Outra explicación complementaria indicaría un sólido efecto fly-paper (as transferencias gobernamentais a xurisdicións inferiores provocan un aumento desproporcionado do gasto con respecto a outras formas de ingreso) (), reforzado pola condicionalidade das transferencias e pola necesidade dun aforro corrente e dun volume de pasivos financeiros menor nos municipios pequenos e máis regresivos, o que permite reducir o esforzo fiscal axustando os ingresos tributarios.
De feito, o aforro corrente é inferior no grupo de municipios de regresión forte, elevando a dependencia da súa actividade investidora das transferencias de capital. Non obstante, isto non compromete o resultado non financeiro ou orzamentario (Táboa 9).
Fonte: elaboración propia a partir do Ministerio de Facenda, liquidacións dos orzamentos das entidades locais, 2001, 2010, 2019.
A estratexia conservadora ten dúas consecuencias. A primeira, permítelles aos concellos absorber sen grandes dificultades os incrementos de custos por habitante dalgúns servizos asociados co retroceso da poboación. Simplemente, ignora este retroceso e tende a operar coma se non tivese lugar, procurando manter o mesmo nivel absoluto de servizos.
A segunda, coloca nun plano secundario os axustes necesarios para afrontar os cambios, tanto na dimensión poboacional coma no perfil da demanda de servizos como consecuencia das variacións das características dos habitantes da xurisdición. Non é que os cambios non teñan lugar, é que son filtrados a través dunha disposición de recursos que os mitiga.
Se esta estratexia dependese do esforzo tributario da poboación residente, o xogo político poríalle un límite a través do proceso democrático. A estratexia “conservadora autónoma” ten aquí o seu principal risco.
Vemos que é o cambio en valores por habitante no gasto corrente (en persoal ou en bens e servizos correntes) o que mellor se correlaciona co cambio na poboación.
Cando esta estratexia conservadora está baseada nas transferencias externas, xera debilidades e dependencias na relación vertical dos concellos coas administracións de nivel superior, pero reduce os riscos políticos internos. A estratexia “conservadora dependente” sería un óptimo, desde a perspectiva dos gobernos locais, se existisen garantías de estabilidade no financiamento.
Os concellos que experimentaron a maior regresión demográfica conseguiron, de media, resultados orzamentarios mellores que os que viron incrementar a poboación sen facer uso da débeda como un factor de financiamento; ou polo menos non viron deteriorarse a súa situación pola redución da base poboacional. Isto significa que foron capaces de incrementar os seus ingresos a un ritmo, polo menos, similar ao dos gastos neste período. Como é posible.
No IBI hai varios axentes e fenómenos que inflúen nesta evolución positiva dos ingresos tributarios para os concellos con regresión demográfica:
Fonte: elaboración propia a partir do IGE (poboación) e do Ministerio de Facenda, Catastro Inmobiliario.
O que tivo un efecto notable foi a intervención externa aos concellos sobre os elementos do IBI. Entre 2012 e 2013 ou entre 2014 e 2020 o Ministerio de Facenda introduce medidas extraordinarias sobre o valor catastral que elevan a recadación (e reducen o custo político directo sobre os xestores municipais). Sobre todo a partir de 2014, a introdución de coeficientes de actualización dos valores catastrais en función da antigüidade da aprobación do relatorio de valores vixente propiciou unha elevación substancial das bases tributarias naqueles municipios que foran menos dilixentes. Calculamos para Galicia que este procedemento foi utilizado en 358 ocasións, ás veces de forma repetida pola mesma institución. O coeficiente de correlación entre a utilización deste procedemento e o atraso da revisión en 2015 ten un valor de 0,464. Estes coeficientes funcionaron cun gran rendemento como procedementos alternativos: no período 2011-2022 o valor medio dos bens inmobles por habitante correlaciónase inversamente coa evolución da poboación.
Queda moito traballo por facer, a partir desta aproximación inicial, para coñecer os efectos da regresión demográfica sobre as finanzas municipais e a capacidade de adaptación da institución local a este proceso lento e persistente. Pero, en todo caso, o noso traballo permitiu rexistrar que:
Fonte: elaboración propia a partir do Ministerio de Facenda, liquidacións dos orzamentos das entidades locais, 2001, 2005, 2020, 2015, 2019.
De forma complementaria, sería conveniente incrementar a autonomía municipal, polo menos en dous sentidos:
Sen dúbida, tamén serán necesarios, nun horizonte medio ou longo, axustes no gasto para adaptarse a unha situación de perda continuada de poboación. E os mecanismos de cooperación intermunicipal son unha ferramenta válida para afrontar este escenario.
1
Ahlfeldt, G. M., & Pietrostefani, E. (2019). The economic effects of density: A synthesis. Journal of Urban Economics, 111, 93-107. https://doi.org/10.1016/j.jue.2019.04.006
2
Alloza, M., González Díez, V., Moral-Benito, E., & Tello-Casas, P. (2021). El acceso a servicios en la España rural. https://repositorio.bde.es/handle/123456789/17531
4
Banco de España. (2021). La distribución espacial de la población en España y sus implicaciones económicas. En Banco de España (Ed.), Informe Anual 2020 (pp. 269-318). Banco de España. https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=7915008
5
6
7
Bel, G., & Sebő, M. (2021). Does Inter-Municipal Cooperation Really Reduce Delivery Costs? An Empirical Evaluation of the Role of Scale Economies, Transaction Costs, and Governance Arrangements. Urban Affairs Review, 57(1), 153-188. https://doi.org/10.1177/1078087419839492
8
Bikker, J., & van der Linde, D. (2016). Scale economies in local public administration. Local Government Studies, 42(3), 441-463. https://doi.org/10.1080/03003930.2016.1146139
9
10
Carruthers, J. I., & Ulfarsson, G. F. (2003). Urban Sprawl and the Cost of Public Services. Environment and Planning B: Planning and Design, 30(4), 503-522. https://doi.org/10.1068/b12847
11
Cheshire, P., & Magrini, S. (2008). Urban Growth Drivers and Spatial Inequalities: Europe - a case with geographically sticky people (Working Paper 2008_32). Department of Economics, University of Venice «Ca’ Foscari». https://econpapers.repec.org/paper/venwpaper/2008_5f32.htm
12
13
14
15
16
Decreto 5/2004, do 8 de xaneiro, polo que se regula o Fondo de Cooperación Local durante o período 2002-2004. Diario Oficial de Galicia, 11, de 19 de enero de 2004. https://www.xunta.gal/dog/Publicados/2004/20040119/Anuncio1B2E_gl.html
17
Decreto 197/2006, do 19 de outubro, polo que se regula a distribución do fondo complementario do fondo de cooperación local para o ano 2006. Diario Oficial de Galicia, 216, de 9 de noviembre de 2006. https://www.xunta.gal/dog/Publicados/2006/20061109/Anuncio21152_gl.html
18
19
Gendźwiłł, A., Kurniewicz, A., & Swianiewicz, P. (2021). The impact of municipal territorial reforms on the economic performance of local governments. A systematic review of quasi-experimental studies. Space and Polity, 25(1), 37-56. https://doi.org/10.1080/13562576.2020.1747420
20
Gómez-Reino, J. L., Lago-Peñas, S., & Martinez-Vazquez, J. (2023). Evidence on economies of scale in local public service provision: A meta-analysis. Journal of Regional Science, 63(4), 793-819. https://doi.org/10.1111/jors.12640
21
Hortas-Rico, M., & Rios, V. (2020). Is there an optimal size for local governments? A spatial panel data model approach. Regional Studies, 54(7), 958-973. https://doi.org/10.1080/00343404.2019.1648786
22
Hortas-Rico, M., & Solé-Ollé, A. (2010). Does Urban Sprawl Increase the Costs of Providing Local Public Services? Evidence from Spanish Municipalities. Urban Studies, 47(7), 1513-1540. https://doi.org/10.1177/0042098009353620
23
Ley 7/2005, de 29 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2006. Boletín Oficial del Estado. 31, de 6 de febrero de 2006. https://www.boe.es/eli/es-ga/l/2005/12/29/7
24
Ley 14/2010, de 27 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2011. Boletín Oficial del estado, 35, de 10 de febrero de 2011. https://www.boe.es/eli/es-ga/l/2010/12/27/14
25
Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Boletín Oficial del Estado, 103, de 30 de abril de 2012. https://www.boe.es/eli/es/lo/2012/04/27/2/con
26
Ministerio de Hacienda y Función Pública (2001, 2010, 2019). Presupuestos y Liquidaciones de las Entidades Locales. https://www.hacienda.gob.es/es-ES/Areas%20Tematicas/Administracion%20Electronica/OVEELL/Paginas/ConsultaPresupuestosYLiquidaciones.aspx
27
Ministerio de Hacienda y Función Pública. Catastro Inmobiliario (2023). Estadísticas catastrales. https://www.catastro.hacienda.gob.es/esp/estadisticas.asp
28
29
30
31
Prieto, Á. M., Zofío, J. L., & Álvarez, I. (2015). Cost economies, urban patterns and population density: The case of public infrastructure for basic utilities*. Papers in Regional Science, 94(4), 795-817. https://doi.org/10.1111/pirs.12096
32
33
Rosenthal, S. S., & Strange, W. C. (2001). The Determinants of Agglomeration. Journal of Urban Economics, 50(2), 191-229. https://doi.org/10.1006/juec.2001.2230
34
Vaquero García, A. (2023). Algunhas reflexións en materia económica sobre las mancomunidades municipales en Galicia. Revista Galega de Economía, 32(1), 1-27. https://doi.org/10.15304/rge.32.1.8623
35
Vaquero García, A., & Santirso Fernández, M. Á (2023). A Plusvalía municipal en Galicia: ¿Que podemos aprender para mellorar a capacidade fiscal deste imposto? Revista Galega de Economía, 32(3), 1-23. https://doi.org/10.15304/rge.32.3.8922
[1] En realidade, se tomamos como referencia o municipio e non o núcleo, esta variable (; ) non se diferencia da poboación, ao ser fixa a superficie e ao non alterarse o modo de ocupación do territorio (Ahlfeldt & Pietrostefani, 2017; Cheshire & Magrini, 2009; ).
[2] Incorporamos tamén aqueles 10 concellos para os que non temos datos fiscais e que despois eliminamos da poboación obxectivo.
[3] Non puidemos obter estes datos por concello, o que impide efectuar unha aproximación en termos de regresión demográfica.
[4] Para os datos desagregados por capítulo ou función, ano e grupos de concellos, podemos ver as táboas do Anexo 1, do Anexo 2 e do Anexo 3.
[5] Entre o ano inicial e o final modifícase de forma substancial a clasificación funcional, o que dificultará a comparación inter-temporal.
[6] Desde a aprobación da Lei de estabilidade orzamentaria (), os concellos tiveron que afrontar fortes restricións ao endebedamento cun control severo, e deberon destinar os remanentes de libre disposición a reducir os seus pasivos financeiros.
Nota Grupo 1, concellos que viron descender a súa poboación máis dun 20% entre 2001 e 2019; Grupo 2, concellos que viron caer a súa poboación menos dun 20% entre 2001 e 2019; Grupo 3, concellos que viron aumentar a súa poboación entre 2001 e 2019; Grupo 4, concellos de máis de 20 mil habitantes en 2001.
Fonte: elaboración propia a partir do Ministerio de Facenda, liquidacións dos orzamentos das entidades locais.
Nota Grupo 1, concellos que viron descender a súa poboación máis dun 20% entre 2001 e 2019; Grupo 2, concellos que viron caer a súa poboación menos dun 20% entre 2001 e 2019; Grupo 3, concellos que viron aumentar a súa poboación entre 2001 e 2019; Grupo 4, concellos de máis de 20 mil habitantes en 2001.
Fonte: elaboración propia a partir do Ministerio de Facenda, liquidacións dos orzamentos das entidades locais.
Nota Grupo 1, concellos que viron descender a súa poboación máis dun 20% entre 2001 e 2019; Grupo 2, concellos que viron caer a súa poboación menos dun 20% entre 2001 e 2019; Grupo 3, concellos que viron aumentar a súa poboación entre 2001 e 2019; Grupo 4, concellos de máis de 20 mil habitantes en 2001.
Fonte: elaboración propia a partir do Ministerio de Facenda, liquidacións dos orzamentos das entidades locais.
Fonte: elaboración propia a partir do Ministerio de Facenda, liquidacións dos orzamentos das entidades locais.
