1. Introdución

O imposto sobre o incremento do valor dos terreos de natureza urbana (IIVTNU), máis coñecido como “plusvalía municipal”, é un tributo local que grava o aumento de valor dos terreos de natureza urbana pola transmisión da súa propiedade por calquera título ou ben pola transmisión de calquera dereito real de gozo, limitativo do dominio, sobre estes terreos.

O IIVTNU non é un tributo novo, ao contar con máis dun século de existencia. Durante a súa extensa aplicación foi obxecto de diversas regulacións coa finalidade de conseguir un adecuado encaixe nos instrumentos tributarios de financiamento municipal, algo que non sempre foi posible (Utrilla de la Hoz, 2019). En especial, dende 1978 plana sobre esta figura tributaria certa duplicidade coas plusvalías inmobiliarias que grava o Imposto sobre a Renda das Persoas Físicas (IRPF) e mais o Imposto sobre Sociedades (IS). En consecuencia, o seu encaixe fiscal non é sinxelo.

Por outra banda, o método de cuantificación da base impoñible estivo en permanente discusión desde que se observaron discordancias entre o valor experimentado a partir do valor catastral co incremento de valor real. Todos estes hándicaps e a súa posterior recuperación, posiblemente algo apresurada como consecuencia da última sentenza do Tribunal Constitucional (TC), son algúns dos motivos que explican a orixe dunha regulación netamente mellorable e obxecto de innumerables litixios que afectan a elementos básicos do tributo.

Ademais, hai que destacar o importante volume de impagos do IIVTNU, un resultado que responde a que neste imposto ‒a diferenza do imposto de bens inmobles (IBI) ou do imposto sobre vehículos de tracción mecánica (IVTM)‒, a súa falta de ingreso só implica o cobro pola vía de prema. Con todo, para estas dúas últimas figuras tributarias, en caso de non producirse o seu aboamento, posibilítase o embargo da propiedade gravada.

Finalmente, e como se demostrará neste artigo, a xestión do imposto presenta unha complexidade engadida polos seus custos administrativos, que minguan a súa capacidade financeira. Os municipios, ou ben delegan nas deputacións provinciais ou noutras entidades equivalentes, ou ben optan por asinar contratos de servizo con empresas privadas. Con independencia da forma adoptada, os custos de xestión directos poden supor unha parte importante do importe obtido, o que erosiona os ingresos inicialmente estimados con esta figura tributaria. A partir destes antecedentes, non é de estrañar que o IIVNTNU sempre estea envolto en polémica e que moitos concellos, especialmente aqueles de escaso tamaño de poboación, sexan reticentes a impolo.1

Para sinalar a relevancia de todas estas cuestións que inciden na viabilidade do tributo e, sobre todo, para propor algunhas liñas de mellora, este artigo presenta a seguinte estrutura: ademais da presente introdución, o segundo apartado sinala os antecedentes históricos e lexislativos do imposto. O terceiro apartado analiza o grao de implantación do tributo, tanto a nivel nacional como, máis concretamente, en Galicia. O cuarto apartado estuda os cambios normativos no imposto. O quinto apartado aborda os motivos que provocaron que o IIVTNU fose unha fonte continua de litixios administrativos e xudiciais. O sexto apartado avalía algúns elementos relacionados coa súa xestión e recadación para as entidades locais (EE.LL.) en Galicia. O sétimo apartado sinala unha serie de recomendacións, como exercicio propositivo dos cambios que cómpre realizar no IIVTNU. Finalmente, preséntanse unha serie de conclusións.

2. Antecedentes históricos e lexislativos do IIVTNU

O IIVTNU é un tributo cunha ampla traxectoria, a pesar do seu elevado grao de conflitividade. A normativa seminal é o Real decreto de 13 de marzo de 19192, que recolle o “arbitrio sobre os incrementos do valor do terreo”. Posteriormente, no artigo 380 f) do Estatuto municipal de 8 de marzo de 19243 indicábase que unha das figuras que constitúen a imposición municipal era o arbitrio sobre o incremento do valor dos terreos.

Posteriormente, a base 22 da Lei de bases de réxime local, de 17 de xuño de 19454, estableceu a nova regulación do arbitrio sobre o incremento de valor dos terreos, recollida nos artigos 99 a 113 do Decreto de 25 de xaneiro de 19465 e no Regulamento de facendas locais da Lei de réxime local de 16 de decembro de 19506, e mais no Decreto, de 24 de xuño de 1955, polo que se aproba o texto articulado e refundido das leis de bases de réxime local de 17 de xullo de 1945 e de 3 de decembro de 1953.

En 1975 aprobouse a Lei 41/1975, de 19 de novembro, de bases do Estatuto de réxime local, que na súa base 27 establece a regulación do imposto municipal sobre o incremento de valor dos terreos. Posteriormente, na Lei de bases de réxime local, de 2 de abril de 1985,7 a regulación deste imposto establécese entre os artigos 350 e 361. Máis recentemente, a Lei 39/1988, de 28 de decembro, reguladora das facendas locais, xustifica a necesidade de aplicar este imposto conforme o disposto no artigo 47.2 da Constitución española.8

Na actualidade, a regulación do IIVTNU figura nos artigos 104 ao 110 do Real decreto lexislativo 2/2004, de 5 de marzo, polo que se aproba o texto refundido da Lei reguladora das facendas locais (en diante, TRLRHL).

Antes da recente reforma deste tributo, a súa base impoñible era o aumento do valor dos terreos manifestado no momento da devindicación, durante un período máximo de 20 anos. Para o cálculo da base impoñible, que é precisamente a clave de bóveda do imposto, o TRLRHL establecía que o valor dos terreos sería o que nese momento tivese asignado para os efectos do IBI, ben revisado ou non. Para determinar o incremento patrimonial, aplicábaselle ao anterior valor certa porcentaxe establecida por cada concello, sen exceder uns límites en función do período de tenza do terreo: 3,7 % (de 1 ata 5 anos), 3,5% (ata 10 anos), 3,2% (ata 15 anos) e de 3% (ata 20 anos).

Seguindo o esquema de liquidación, a cota tributaria era o produto de aplicarlle á base impoñible o tipo de gravame que establecese cada concello, sen que excedese do 30%. Ademais, as ordenanzas fiscais poderán establecer unha bonificación de ata o 95% da cota íntegra do imposto nas transmisións efectuadas a título lucrativo mortis causa en certos casos: descendentes e adoptados, os cónxuxes e os ascendentes e adoptantes. Por outro lado, presupúñase a existencia dun incremento do valor polo simple transcurso do tempo, chegando mesmo a establecer unha plusvalía ficticia como base impoñible.

Esta sucesión de elementos pon en cuestión o principio de capacidade económica. Ata a crise económica de 2008, o auxe experimentado polos valores reais dos inmobles urbanos mantivo oculto este problema, xa que os casos de perda de valor eran puntuais e as magnitudes catastrais adoitan ir por detrás dos valores reais. Con todo, a partir deste momento o problema maniféstase abertamente, afectando negativamente os valores de mercado das propiedades inmobiliarias. As entidades locais, temendo un empeoramento da súa situación financeira, intensifican a aplicación dos seus tributos. Tras a aprobación do Real decreto-lei 20/2011, de 30 de decembro, de medidas urxentes en materia orzamentaria, tributaria e financeira para a corrección do déficit público, increméntanse con carácter xeral os tipos de gravame do IBI.

Paralelamente, a Dirección Xeral do Catastro do Ministerio de Facenda e Función Pública procedeu con correccións das valoracións catastrais á alza a través de distintos procedementos: actualización de coeficientes, novos informes de valores, regularizacións catastrais, múltiples altas singulares de inmobles a través de convenios catastrais, etc. Estas medidas puxeron de manifesto unha forte discordancia entre o censo e valor real de inmobles, e o catastral.

A Táboa 1 mostra como no período 2008-2018 os ingresos fiscais das entidades locais experimentan un notable aumento e como o crecemento das liquidacións do IBI e do IIVNTNU compensan a caída –ou escaso incremento– dos demais ingresos fiscais. A nivel nacional, os ingresos derivados do IIVNTNU aumentan máis do dobre e a recadación por IBI experimenta un incremento do 62%, absorbendo a totalidade do crecemento dos ingresos fiscais. En Galicia, aínda que non ten a mesma intensidade que a nivel nacional, o incremento dos ingresos por IIVTNU crece un 66,7% e no IBI un 76% (ver Táboa 2).

Aínda que as entidades locais intensificaron a utilización dos seus instrumentos financeiros como resposta á redución dos ingresos derivados da xestión urbanística, esta medida tampouco satisfixo as aspiracións de suficiencia financeira por tres motivos.

3. O IIVTNU por comunidades autónomas: unha aplicación desigual

Ao se tratar dun imposto potestativo, a aplicación do IIVTNU require a aprobación da correspondente ordenanza fiscal mediante acordo plenario aprobado por maioría simple. Este trámite non resulta tan sinxelo, sobre todo nas corporacións municipais de mediano e pequeno tamaño, onde xunto ao pouco atractivo que é, en termos electorais, gravar a cidadanía con tributos, a representación política nos últimos anos tendeu cara á atomización, complicando chegar a acordos no Pleno. Todos estes problemas, xunto co controvertido do tributo e a súa escasa seguridade xurídica, fixeron desistir a moitas corporacións locais da conveniencia da súa aprobación (Vaquero, 2017; 2021).

A Táboa 3 mostra a heteroxeneidade na aplicación do IIVTNU por comunidades autónomas (CC.AA.). Na Comunidade de Madrid aplícase no 94,4% dos municipios, mentres que en Castela e León a porcentaxe se reduce ao 15%.

Ademais, é evidente a ampla demora en revisar os valores catastrais, o que se traduce nunha base impoñible menor. Cabe lembrar que os municipios están obrigados a solicitar unha actualización dos valores catastrais, cunha periodicidade de entre 5 e 10 anos, para adecuar a valoración dos inmobles ao valor de mercado. Este proceso ten importantes beneficios, posto que grazas ás revisións catastrais se detectan inmobles non fiscalizados, á vez que se mellora a capacidade fiscal do imposto. Todos estes elementos xeran unha ampla marxe de variabilidade no tratamento e na obtención de ingresos por esta vía (Vaquero, 2021).

O grao de actualización do valor catastral non é o mesmo por CC.AA. Por exemplo, o 69% dos concellos de Cataluña teñen como última revisión catastral o período 1984-2001, mentres que unicamente o 4% dos concellos da Rexión de Murcia se atopan nesta situación. Precisamente o 80% dos concellos desta Comunidade Autónoma realizaron a súa última revisión entre 2002 e 2011, unha porcentaxe que contrasta co 26 % de municipios de Estremadura. As CC.AA. con concellos que optaron por actualizar os seus valores catastrais máis recentemente son as das Illas Baleares (o 19% fixérono entre 2012 e 2016), Castela e León (14%) e a Comunidade de Madrid (13%). Os concellos de Aragón e das Illas Canarias sitúanse no extremo contrario. Con todo, son minoría os municipios que revisaron o seu valor catastral desde 2017 (Táboa 4).

O Gráfico 1 recolle a recadación deste imposto por CC.AA. en 2020 con relación aos ingresos non financeiros, comprobándose importantes diferenzas a nivel rexional, entre as que destaca, especialmente, o caso da Comunidade de Madrid (8,6%) e de Estremadura (1,3%) como aqueles dous territorios do réxime común con maior e menor importancia recadatoria desta figura impositiva.

Gráfico 1.Recadación do IIVTNU por CC.AA. respecto dos ingresos non financeiros, ingresos consolidados (2020) Fonte: elaboración propia a partir da Oficina Virtual para a Coordinación Financeira coas Entidades Locais. Ministerio de Hacienda y Función Pública (2022).

4. Os cambios normativos

A necesidade de modificar este imposto era unha demanda xeral. A derrogación dalgún dos seus elementos básicos presaxiaba este resultado, pero o feito ata o momento era pouco máis que retoques, polo que se seguía sen abordar, de maneira pausada e calculada, unha verdadeira revisión do tributo.

Antes da última reforma do IIVTNU era complicado xustificar o proceso de construción da súa base como paso previo para a determinación da plusvalía. Coa modificación normativa, tras a reforma derivada pola última sentenza do TC, ábrese un novo escenario. Con todo, non se trata da primeira vez que se pronuncia o TC. O IIVTNU sufriu importantes cambios polas STC de 16 de febreiro de 2017 e de 11 de maio de 20179, que determinaban que, se non se produce un beneficio pola transmisión, non procede a liquidación do tributo. Ademais, abriuse a posibilidade de reclamar as cantidades indebidamente cobradas en caso de non producirse unha ganancia, a condición de que non pasasen máis de 4 anos desde o pagamento da cota.

A STC 126/2019, de 31 de outubro, declarou inconstitucional o artigo 107.4 do TRLRHL para aqueles casos onde a cota que ingresar fose superior ao incremento patrimonial efectivo. O 26 de outubro de 202110 o TC comunicou que se procedería coa anulación do procedemento do cálculo da base impoñible, ao considerar que non cumpría co principio de capacidade económica11, e publica o 3 de novembro de 2021 a sentenza de anulación do procedemento de cálculo do IIVTNU.

Poucos días despois, co Real decreto-lei 26/2021, de 8 de novembro 12, entrou en vigor o novo sistema de cálculo, baseado en dous métodos. A xustificación atópase no seu preámbulo, ao indicar que “O Tribunal Constitucional sinala no fundamento xurídico 5 da Sentenza 182/2021 que, para que este método estimativo da base impoñible sexa constitucionalmente lexítimo por razóns de simplificación na aplicación do imposto ou de practicabilidade administrativa, non debe erixirse en método único de determinación da base impoñible, polo que se permitirá legalmente as estimacións directas do incremento de valor ou ben gravar incrementos medios ou presuntos (potenciais), isto é, aqueles que previsible ou presumiblemente se producisen co paso do tempo en todo terreo de natureza urbana”.

O primeiro dos sistemas, denominado obxectivo, baséase en aplicarlle ao valor catastral do terreo un coeficiente que trata de estimar o aumento do valor entre o momento que se adquiriu ata a súa transmisión, para logo multiplicalo polo tipo impositivo que determina o municipio, sen superar o máximo que establece o TRLRHL. En resumo, trátase dun sistema con algunhas notas similares ao que ata agora se viña aplicando, pero con importantes matices, posto que estes coeficientes, fixados polo Ministerio de Facenda e Función Pública, se irán axustando cada ano conforme a realidade do mercado inmobiliario. Ademais, posibilítaselles aos municipios realizar unha rebaixa de ata o 15% do valor catastral do solo para reflectir a realidade do mercado inmobiliario do municipio.

O segundo sistema, denominado real, considera a plusvalía efectiva, isto é, a diferenza entre o valor de transmisión e o da adquisición da edificación, para posteriormente estimar a porcentaxe desta ganancia que supón a transmisión do terreo e, finalmente, multiplicalo polo tipo impositivo establecido por cada concello.

Ademais, e aínda que as plusvalías de ata un ano non se consideraban ata a última reforma, tras o Real decreto-lei 26/2021 si se terán en conta. Este cambio parece responder a un intento por frear as operacións inmobiliarias especulativas, especialmente as xeradas polos fondos de inmobles. Precisamente, no informe da comisión de Persoas Expertas (2017) sobre o sistema de financiamento local sinalábase que estas plusvalías eran as máis especulativas, e o non gravalas supoñería un quebrantamento de varios principios tributarios: capacidade económica, xeneralidade e igualdade tributaria.

Os cambios introducidos trataron de satisfacer a demanda do TC. En primeiro lugar, para darlle cumprimento á TC 59/2017, relativa ao non sometemento a fiscalización daqueles casos en que non se produce un incremento do valor dos terreos, inclúese un novo suposto de non suxeición: cando o interesado demostra que non se produciu incremento de valor.

En segundo lugar, para atender ás sentenzas 126/2019, de 31 de outubro, e 182/2021, de 26 de outubro, cámbiase o procedemento de determinación da base impoñible, buscando un mecanismo que teña en conta a realidade do mercado inmobiliario.

Finalmente, preténdese que o imposto cumpra co principio de capacidade económica do contribuínte se, a instancia do suxeito pasivo, se solicita acomodar a carga ao valor efectivamente obtido.

Outra cuestión para ter en conta é que o TC estableceu que só son susceptibles de ser revisadas aquelas obrigacións tributarias devindicadas polo IIVTNU que, con data 26 de outubro de 2021, sexan decididas definitivamente mediante sentenza ou resolución administrativa firme. En consecuencia, a reclamación dos contribuíntes só é posible para aqueles casos que antes de ditarse a sentenza tivesen aberto un recurso. O mesmo sucede con aquelas liquidacións que ata ese momento non fosen impugnadas e para as que non se solicitase rectificación. Coa sentenza do TC péchanse as portas ás reclamacións masivas.13

En canto á potencial perda de recadación, desde o Sindicato de Técnicos de Facenda (GESTHA) estimouse que a reforma do IIVTNU implicará unha redución para os municipios de polo menos 78 millóns de euros (o 7,3% da recadación de 2019).14 Neste cálculo só se consideran os novos coeficientes para a aplicación do sistema obxectivo e non se valora a posibilidade que ten o contribuínte de elixir o outro sistema se lle sae unha cota tributaria menor. Con todo, o Ministerio de Facenda e Función Pública decidiu non calcular o impacto económico do cambio normativo, ao sinalar que dependerá do número de feitos impoñibles.

Ademais, a Asociación Nacional de Inspectores de Facenda Pública Local é da opinión que, ao realizarse a reforma por un real decreto-lei e non por unha lei, isto podería implicar un proceso de xudicialización do tributo. Dous grupos políticos do Parlamento presentaron recursos de inconstitucionalidade15, polo que non acaba de despexarse a conflitividade xudicial que acompañou a este tributo, que, por outra banda, adquiriu un inusitado protagonismo nas asesorías xurídicas municipais durante os últimos anos.

Finalmente, convén sinalar que o Real decreto-lei 26/2021, que adapta os postulados da determinación da base impoñible do IIVTNU á doutrina do TC, determina que os concellos que o teñan establecido deberán modificar, no prazo de seis meses desde a entrada en vigor do citado Real decreto-lei, as correspondentes ordenanzas fiscais. Despois de varios meses desde a finalización do prazo outorgado, hai concellos que aínda non procederon a esta adaptación. Só na provincia de Pontevedra, hai 14 concellos nesta situación, coa consecuente inseguridade xurídica que isto provoca.

5. A aplicación do imposto: fonte de continuos litixios administrativos e xudiciais

Aínda que os conflitos litixiosos coas administracións tributarias locais xa tiñan unha certa significación no IIVTNU, estes non pasaban de ser formulacións ordinarias que versaban sobre a titularidade dos terreos, a cualificación como urbano do solo e a aplicación de certas exencións. Con todo, cando se cuestionou a procedencia de satisfacer o IVTNU mediante o gravame dunha renda ficticia que contradicía a renda real, os conflitos incrementáronse de forma significativa, argumentando que se vulneraban os principios de capacidade económica e igualdade.

As reclamacións lograron que se expuxesen varias cuestións de inconstitucionalidade16, e finalmente o TC declarou a contrariedade do precepto co ordenamento xurídico español, primeiro de forma parcial, para finalmente anular a fórmula de cálculo da base impoñible. Se nas actuacións de recadación executiva eran as multas de tráfico as que implicaban o maior número de reclamacións, segundo as memorias dos tribunais económico-administrativos (TEA) locais en 2019 e 2020, agora son maioría os recursos relacionados co IIVTNU. A modo de exemplo, na memoria do TEA local de Madrid de 2020 sinálase que, de 4.341 reclamacións presentadas, 2.162 corresponden ao IIVTNU.

Son varias as razóns que xustifican este resultado. Primeiro, pola discutida constitucionalidade dalgúns dos preceptos que a regulan. Segundo, pola STC 59/2017, de 11 de maio de 2017, que os declarou nulos “unicamente na medida que someten a tributación situacións de inexistencia de incrementos de valor”. E terceiro, polas diferentes interpretacións xurídicas, o que motivou a intervención dos tribunais: STS 1163/2018, de 9 de xullo, e STC 126/2019, de 31 de outubro.

Durante os últimos meses de 2020, o TS ditou varias sentenzas co obxectivo de aclarar algúns elementos relacionados coas partidas que debían integrar a base impoñible e os importes de adquisición ou transmisión. Estas sentenzas, aínda que inicialmente pretendían resolver algunhas das incertezas xeradas tras a declaración parcial de inconstitucionalidade do IIVTNU, provocaron a apertura de novas vías interpretativas cunha maior litixiosidade. Finalmente, a STC 182/2021 determinou a contrariedade da fórmula de cálculo co principio constitucional de capacidade económica, o que obrigou a unha reforma urxente do tributo.

Ademais, as STC abriron novas frontes que versan sobre as liquidacións previas a esta sentenza. Como se indicou, o TC considera que unicamente son susceptibles de seren revisadas, con fundamento na ditada sentenza, as liquidacións provisionais ou definitivas no caso de liquidacións que carezan de firmeza. Uns xulgados entenden que debe tomarse como referencia a data de ditado da sentenza e outros, a súa data de publicación no Boletín Oficial do Estado.

Outra posible causa de litixios derívase da obrigación establecida na disposición transitoria única do Real decreto-lei 26/2021, relativa a que os concellos deben modificar as súas ordenanzas fiscais consonte o disposto nesta disposición legal no prazo de seis meses desde a entrada en vigor do texto, é dicir, antes do 10 de maio de 2022. A realidade é que algunhas entidades locais aínda non o fixeron e aínda que o informe da Dirección Xeral de Tributos, de 23 de marzo de 2022, sinalou que se trataría dunha irregularidade non invalidante17, é algo que debería terse evitado.

6. A xestión e recadación do imposto en Galicia

En 2020, só 112 concellos dos 313 en Galicia (36%) aplicaban o IIVTNU, unha porcentaxe case idéntica ao obtido en 2016 (37%). Trátase dun resultado moi por debaixo da totalidade de concellos do réxime común que si o fan (49%), sendo este diferencial unha constante nos últimos anos. Por provincias, o grao de aplicación resulta moi dispar: nos concellos de Pontevedra e A Coruña presenta unha maior intensidade (64% e 55%, respectivamente), mentres que nos das provincias de Lugo e Ourense é moito menor (14% e 15%, respectivamente). Isto inflúe claramente na recadación do tributo. O Gráfico 2 permite unha aproximación da aplicación e recadación do imposto en Galicia, incluíndo tamén aqueles que non o aplican e os que, aplicándoo, non hai datos de recadación.

Gráfico 2.Aplicación e ingresos do IITVNU por tramos de recadación (2019) Fonte: elaboración propia a partir da Oficina Virtual para a Coordinación Financeira coas Entidades Locais. Ministerio de Hacienda y Función Pública (2023).

En Galicia, o 53% dos concellos realizou a súa última revisión catastral entre 1984 e 2001, o 32% entre 2002 e 2011, o 11% entre 2012 e 2016 e só o 4% restante entre 2017 e 2020. Con relación á media nacional, os concellos galegos presentan importantes diferenzas nos seus procesos de revisión catastral (8 puntos máis nas revisións entre 1984 e 2001 e 12 puntos por debaixo das revisións entre 2002 e 2011).

A Táboa 5 recolle a recadación a nivel provincial para Galicia, e nela compróbase a reducida recadación nas provincias de Lugo e Ourense, con 3,6 e 8,1 millóns de euros, respectivamente, aínda que o peso relativo nesta última provincia supón o 12% dos ingresos por impostos, o dobre que a media galega.

A recadación deste tributo en relación cos gastos propios das competencias municipais resulta moi desigual en Galicia: nos pequenos municipios ten un carácter marxinal e nos medianos depende da súa actividade urbanística, normalmente localizada nos municipios costeiros e os próximos ás áreas urbanas galegas. O comportamento global do IIVTNU en 2020 queda reflectido na Táboa 6.

O potencial como instrumento financeiro do IIVTNU está ligado á actividade inmobiliaria, e nas áreas urbanas e municipios de gran poboación é onde desprega a súa maior efectividade. A Táboa 7 recolle a recadación nos 7 municipios con máis poboación en Galicia en 2020, e esta representa case o 68% daqueles que contan con este tributo.

En canto á xestión tributaria, é preciso sinalar a difícil previsión do comportamento do tributo cando se trata de fixar o seu importe no momento de elaborar os orzamentos anuais, ao existir unha discordancia notoria entre as previsións orzamentarias e as liquidacións. Isto pode deberse, polo menos en parte, ao propio comportamento do IIVTNU, á súa natureza, ás dúbidas xurídicas e a súa aplicación. Aínda que no exercicio 2020 puido ter influencia a suspensión da actividade administrativa debido ao estado de alarma, en 2019 orzáronse por este imposto 25,1 millóns de euros e liquidáronse 32,4 millóns (véxase Táboa 8). Ademais, estes datos son de antes do efecto da reforma de 2021, polo que non é posible analizar realmente o impacto deste cambio sobre o financiamento dos concellos. De feito, haberá que esperar aos exercicios 2022 e 2023, cando esta información estea dispoñible.

As dificultades de cobramento das liquidacións impagadas polo IIVTNU son importantes xa que, a diferenza do IBI ou do IVTM, a súa falta de pago carece doutras respostas que non sexan acudir á vía de prema administrativa, cuxa execución presenta non poucas limitacións. No IIVTNU, cando grava a transmisión dos terreos urbanos por compravenda, que son a maioría das transaccións, o pago do imposto correspóndelle ao vendedor, que presenta numerosos problemas cando se trata de sociedades mercantís que están en situación de insolvencia por cesamento da actividade, concurso de acredores, disolución, liquidación, peche de folla rexistral, etc.

Cando o feito impoñible se deriva dunha transmisión por herdanza, conforme o artigo 106.1a) do TRLRHL o suxeito pasivo é o adquirente. Isto implica que a suxeición tributaria ás comunidades de herdeiros –a través da figura da herdanza xacente– supón unha numerosa falta de pagamentos e de dificultades de cobro, debido aos problemas que supón a localización de herdeiros, a notificación e mais o cálculo da débeda tributaria.

De conformidade cos datos da Oficina Virtual para a Coordinación Financeira coas Entidades Locais, os cobros do exercicio corrente do 2020 en Galicia figuran na Táboa 9. Nas provincias de Lugo e Ourense o pendente de cobro supera o 20% do exercicio corrente. Trátase dunha porcentaxe considerable xa que, en conformidade cos ordenanzas fiscais aprobadas en cada concello, o réxime xeral de xestión e pago do tributo é a autoliquidación.

A xestión do tributo nos concellos con maior poboación en Galicia é o de autoliquidación do tributo de forma obrigatoria ou potestativa. En canto ás cantidades que restan pendentes e que son obxecto de cobro a través da vía executiva e, se é o caso, do procedemento de prema, a recadación tampouco se desenvolve de forma eficiente. En Ourense, Pontevedra, Lugo e Ferrol, o importe pendente de cobro supera o 25% do exercicio corrente (véxase Táboa 10).

A Táboa 11 recolle, para 2019, o importe pendente de cobro do IIVTNU de exercicios pechados da xestión da débeda para os exercicios 2014 a 2018. Para o exercicio 2020 considerouse o importe pendente de 2015 a 2019. Conforme estes datos, a recadación das “plusvalías” no exercicio non supera o 25% das pendentes nos cinco anos anteriores, o que xera uns importantes saldos finais. Sumando o importe pendente das xestionadas no exercicio e o das procedentes de exercicios anteriores, a débeda acumulada ofrece un saldo final de 11,1 e de 11,9 millóns de euros en 2019 e 2020, respectivamente (véxase Táboa 12).

A complexidade da xestión do tributo, que como se sinalou precisa unha importante coordinación con outras entidades tanto da valoración e corrección dos datos catastrais como da información dos feitos impoñibles, as dificultades de cobro dos impagados e a mellorable regulación do tributo, ten xerado numerosos procedementos tanto administrativos como xudiciais, con importantes custos aos contribuíntes e ás entidades locais.

Os concellos galegos de maior poboación dispoñen de servizos xurídicos propios, aínda que debido ao número de litixios tiveron que acudir, nalgúns casos, a contratos de servizos para atender as demandas contenciosas expostas. A xestión do tributo nestes concellos realízase a través de medios propios e, aínda que depende da actividade liquidadora, o persoal asignado normalmente está dedicado en exclusiva ao imposto. No tocante á recadación dos impagados, como xa foi sinalado acumula volumes importantes, con independencia do sistema de xestión/inspección e recadación (voluntaria ou executiva) empregado (véxase Táboa 13).

Os pequenos e medianos concellos optan, na súa maioría, pola fórmula da delegación ou da externalización. En total 65 concellos delegaron a xestión do IIVTNU nas deputacións provinciais e 75 teñen delegado o cobro a través da vía de prema (véxase Táboa 14). O custo da xestión oscila entre o 5% e o 6% da recadación voluntaria, salvo no caso de Pontevedra que fixou un 10% pola xestión. Cando se delega só a vía executiva, a taxa varía entre o 75% da recarga aplicable na Coruña e Lugo e o 100% en Ourense e Pontevedra. Cando a xestión se externaliza depende de cada contrato, aínda que as cantidades por percibir oscilan entre un 10% e un 20%.

7. Recomendacións

Atendendo ao estudo realizado, resulta necesario expor o seguinte conxunto de recomendacións, de aplicación xeral aos concellos e, especificamente, aos galegos.

8. Conclusións

A teor do exposto neste artigo, existe unha importante capacidade fiscal non aproveitada no IIVTNU en España e Galicia, ao aplicarse só no 49% e mais no 36% dos concellos, respectivamente.

O IIVTNU presenta un gran potencial recadatorio como instrumento financeiro nas poboacións de maior tamaño. Nos concellos de menor poboación depende da actividade urbanística desenvolvida. En todo caso, bótase en falta unha maior corresponsabilidade fiscal nos concellos, que, no canto de aplicar medidas para potenciar os ingresos propios, como pode ser contar cunha ordenanza fiscal que regule este tributo, poden estar tentados a abusar das subvencións como vía de financiamento. A segunda opción posiblemente sexa moito máis cómoda e con menor custo político para os xestores públicos, pero elude a necesidade de ser corresponsables fiscalmente.

Por CC.AA., a porcentaxe de aplicación do IIVTNU é moi desigual, oscilando entre o 15 % nos concellos de Castela e León e o 94 % na Comunidade de Madrid. En Galicia, a implantación do IIVNTU é moi distinta por provincias, e anda entre o 13% de Lugo ou o 14% de Ourense, ata o 66% dos concellos de Pontevedra. Este resultado pode deberse ao menor tamaño poboacional dos concellos das dúas primeiras provincias, que se traduce nunha menor predisposición dos consistorios a aplicar impostos voluntarios.

Todo o anterior leva á necesidade de expor algunhas recomendacións para tratar de garantir o adecuado funcionamento do tributo, mentres non se produce a tan ansiada reforma do sistema fiscal das facendas locais. É moi urxente revisar os valores catastrais para recuperar –e mellorar– a capacidade fiscal do IIVTNU. Grazas á actualización destes valores, detectaríanse bolsas de fraude e melloraríanse os niveis de eficiencia e de equidade tributaria desde a óptica local.

Ademais, a liquidación e recadación do IIVTNU presenta dificultades e custos adicionais, sendo moi reducidas as porcentaxes de cobros dos impagados debido á carencia de medidas legais adicionais para asegurar o pago do tributo distintas ao propio procedemento de prema. Sen dúbida, sería necesario deseñar medidas de resposta en relación coa falta de pagamento, como algún tipo de afección ao inmoble que se vaia transmitir. Finalmente, en canto aos resultados en materia de recadación tras a última reforma lexislativa, non é posible avaliar correctamente o seu impacto, polo que haberá que esperar a contar con datos suficientes para a súa análise.

Autoría del trabajo

Conceptualización, AVG e MSF; Metodoloxía, AVG e MSF; Software, AVG e MSF; Adquisición de datos, AVG e MSF; Análise e interpretación, AVG e MSF; Redacción- Preparación do borrador, AVG e MSF; Redacción-Revisión & Edición, AVG e MSF. Todos os autores leron e están de acordo coa versión publicada do manuscrito.