La Comisión Europea presentó, el 16 de septiembre de 2022, un Reglamento para los servicios de comunicación en el mercado interior, conocido como “Ley Europea de Libertad de los Medios de Comunicación” y una Recomendación, que lo complementa en lo que afectaría a lo que conocemos como la pluralidad interna en los medios y su independencia editorial, como un nuevo conjunto de normas europeas de aplicación directa para proteger el pluralismo y la independencia de los medios de comunicación en la UE. La propuesta de Reglamento contempla, entre otras cosas, salvaguardias contra las injerencias políticas en las decisiones editoriales y contra la vigilancia a las que se les pudiera someter por parte de terceros. El impacto que esta propuesta tendrá en las legislaciones internas de cada uno de los estados miembros de la Unión Europea, es indudable, puesto que como el título de la norma recoge, modificaría la Directiva 13/2010 (UE) y por tanto supone una afección directa a las normas nacionales, como es el caso de la española Ley 13/2022, General de la Comunicación Audiovisual, que incorporó al ordenamiento jurídico interno español esa Directiva de “Contenidos Audiovisuales sin fronteras”.
La Comisión Europea presentó, el pasado 16 de septiembre, una propuesta de marco normativo común, un Reglamento para los servicios de comunicación en el mercado interior, conocida como “Ley Europea de Libertad de Medios de Comunicación” () y una Recomendación () que la complementa al respecto, para proteger la pluralidad interna en los medios y la independencia editorial de los medios de comunicación en la UE.
La propuesta de Reglamento contempla, entre otras cosas, salvaguardias contra las injerencias políticas en las decisiones editoriales y contra la vigilancia a las que se les pudiera someter por parte de terceros.
El impacto que esta propuesta tendrá en las legislaciones internas de cada uno de los estados miembros de la Unión Europea es indudable puesto que, como el título de la norma recoge, modificaría la Directiva 13/2010 (UE) () y, por tanto, supone una afección directa a las normas nacionales, como es el caso de la española Ley 13/2022, General de la Comunicación Audiovisual (), que incorporó al ordenamiento jurídico interno español esa Directiva de “Contenidos Audiovisuales sin fronteras”.
En las siguientes líneas abordaremos, desde una perspectiva que recoge el conjunto de iniciativas puestas en marcha por la Comisión Europea en el entorno digital de los medios y de los servicios, el impacto que, la propuesta de dicho Reglamento y la Recomendación que le acompaña, tendrán en el marco normativo español del audiovisual.
La propuesta parte del compromiso político de la Comisión Europea de defensa del papel de la información como bien público, que reconoce que las empresas de comunicación no pueden ser tratadas como cualquier otra empresa y que su independencia debe ser protegida a nivel del conjunto de la UE. Es en este sentido que esta Propuesta de Reglamento y la Recomendación que le acompaña se encuentran insertas en el programa de trabajo de la Comisión Europea para 2022.
El sector de los medios de comunicación forma parte del ecosistema de las industrias culturales y creativas. Al mismo tiempo, los servicios de los medios de comunicación no solo son un sector económico importante y dinámico, sino que también son esenciales para una esfera cívica y para las libertades económicas y los derechos fundamentales, incluida la igualdad de todos los ciudadanos a la hora de poder acceder a la información y el entretenimiento. La pluralidad en los medios de comunicación públicos y privados dan acceso a una amplia diversidad de puntos de vista presentes en nuestras sociedades, y son fuentes de información fiables tanto para los ciudadanos como para las empresas tal como reconoce la propia Comisión Europea. Los medios contribuyen a formar la opinión pública y ayudan a las personas y a las empresas a formarse una opinión y a tomar decisiones que afectan al funcionamiento de la sociedad democrática y de la economía. Desempeñan un papel crucial en la preservación de la integridad del espacio informativo nacional y europeo.
Con el despliegue de las tecnologías digitales, los servicios de los medios de comunicación son cada vez más accesibles a través de las fronteras y por diversos medios, mientras que la competencia y la pluralidad en el espacio de los medios digitales es cada vez mayor, a pesar de lo cual se siguen percibiendo brechas sociales en estos entornos, ya sea por razones culturales, geográficas o económicas. En este sentido, la propuesta de Reglamento pretende reforzar y organizar aún más el espacio europeo de la información.
En este contexto digital, la Comisión Europea señala que las empresas de medios de comunicación se enfrentan a obstáculos que dificultan su funcionamiento y que afectan a las condiciones de inversión en el mercado interior, como las diferentes normas y procedimientos nacionales relacionados con la libertad y el pluralismo de los medios de comunicación. Estas normas incluyen, en particular, el control de las concentraciones del mercado con fines de pluralismo de los medios de comunicación y las medidas proteccionistas que afectan al funcionamiento de las empresas de medios de comunicación. Estas normas han creado una fragmentación en el mercado interior, afectando a la seguridad jurídica de los agentes del mercado de los medios de comunicación y generando costes adicionales cuando se opera a través de las fronteras.
De este modo, el texto de la propuesta de Reglamento contempla, entre otras cosas, salvaguardias contra las injerencias políticas en las decisiones editoriales y contra la vigilancia. Se centra en la independencia y la financiación estable de los medios de comunicación de servicio público, así como en la transparencia de la propiedad de los medios de comunicación y de la asignación de publicidad estatal. También establece medidas para proteger la independencia de los editores y revelar los conflictos de intereses. Por último, la propuesta de Reglamento aborda la cuestión de la concentración de los medios de comunicación y crea un nuevo Consejo Europeo de Servicios de Medios de Comunicación independiente, formado por autoridades nacionales en materia de medios de comunicación. La Comisión también ha adoptado una Recomendación complementaria para fomentar las salvaguardias internas de la independencia editorial.
Esta propuesta en su conjunto, por tanto, afecta a las legislaciones nacionales del audiovisual que, en el marco de la Unión Europea, traen causa última de la Directiva (UE) 1808/2018 (), como es el caso de la Ley 13/2022, General de la Comunicación Audiovisual en España.
Los objetivos de la propuesta de Reglamento de Libertad de Medios son los siguientes:
Además, la propuesta de Reglamento crea un órgano europeo independiente de vigilancia de la libertad de los medios de comunicación, el Consejo Europeo de Servicios de Medios de Comunicación, formado por autoridades nacionales de medios de comunicación. Entre las funciones de este nuevo organismo europeo estaría la de promover la aplicación de la normativa de la UE en materia de medios de comunicación, concretamente asistiendo a la Comisión Europea en la preparación de directrices sobre cuestiones de regulación de los medios de comunicación.
La propuesta de Reglamento va acompañada de una Recomendación que establece una serie de mejores prácticas voluntarias recogidas en el sector y orientadas a fomentar la independencia editorial y la transparencia de la propiedad. Las aporta para su estudio por parte de las empresas de medios de comunicación, y por ejemplo, propone condiciones para la creación independiente de contenidos editoriales mediante el empoderamiento de los periodistas para que participen en decisiones cruciales para el funcionamiento de los medios. O de estrategias para garantizar la estabilidad a largo plazo de la producción de contenidos informativos.
Esta Recomendación que acompaña a la propuesta de Reglamento de Libertad de Medios complementa una Recomendación anterior sobre la protección, la seguridad y el empoderamiento de los periodistas, recientemente adoptada (), y a la Directiva para proteger a los periodistas y los defensores de los derechos frente a litigios abusivos (paquete contra las demandas estratégicas contra la participación pública) ().
La nueva Recomendación parte de la consideración de que los proveedores de servicios de medios de comunicación europeos están cada vez más sujetos a interferencias indebidas en las decisiones editoriales individuales, incluso por parte de propietarios y accionistas privados, con efectos adversos en la libertad editorial, la capacidad de proporcionar noticias independientes y, por tanto, la disponibilidad de información fidedigna para las audiencias de los medios de comunicación.
Así esta Recomendación en su considerando 11, recoge que la independencia editorial protege a los editores y periodistas de los conflictos de intereses y les ayuda a resistir las injerencias y presiones indebidas. Esto es, un requisito previo para la producción y circulación de información imparcial y una faceta esencial de la libertad de los medios de comunicación. Es en este contexto que algunos prestadores de servicios de medios de comunicación ya han puesto en marcha medidas, normas o mecanismos de gobierno corporativo, como cartas editoriales, códigos o comités de ética para proteger la independencia editorial. Encontramos ejemplos de que en algunos medios de comunicación los periodistas tienen la capacidad de intervención en la selección de su editor jefe o incluso en los cambios de los medios de comunicación. También en algunas empresas de comunicación, los periodistas tienen el estatus de accionistas, y pueden participar en la toma de decisiones estratégicas y en el reparto de los beneficios económicos que pudieran darse. Así la Recomendación señala que estos y otros ejemplos de salvaguardias deberían utilizarse como fuentes de inspiración para desarrollar las medidas voluntarias y conformar una base para los debates entre las partes interesadas sobre cómo mejorar y proteger la independencia editorial.
El considerando 13 de la Recomendación recuerda que si bien es legítimo que los propietarios de los medios privados elijan y decidan la dirección editorial de sus medios a largo plazo, es importante garantizar que los editores puedan cubrir de forma independiente las noticias y la actualidad en su trabajo diario. De hecho, los redactores deben basar sus decisiones editoriales individuales en la investigación y evaluación periodística y en la relevancia de la información para los lectores; y también deben poder expresar libremente opiniones críticas sin temor a represalias. Es necesario, asimismo, un enfoque equilibrado del sector con el fin de fomentar la independencia editorial, reconociendo al mismo tiempo los derechos e intereses legítimos de los propietarios privados y de los proveedores de servicios de comunicación, desde la perspectiva de la libertad de empresa y su propia libertad de expresión.
La Recomendación también tiene por objeto seguir promoviendo la transparencia de la propiedad de los medios de comunicación alentando a los Estados miembros a adoptar medidas sectoriales para aumentar la transparencia de tal propiedad. En particular, el artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2010/13/UE del Parlamento Europeo y del Consejo () reconoce que los Estados miembros pueden exigir que los prestadores de servicios de comunicación que operen bajo su jurisdicción faciliten el acceso a la información sobre su estructura de propiedad, incluyendo a sus propietarios y beneficiarios reales, en consonancia con las normas generales sobre la transparencia de la propiedad real establecidas en la Directiva (UE) 2015/849 del Parlamento Europeo y del Consejo (). Ya en este sentido, la Recomendación del Consejo de Europa de 2018 sobre el pluralismo de los medios de comunicación y la transparencia de la propiedad de los medios de comunicación () pedía a los Estados miembros que establezcan marcos para la divulgación de información precisa y actualizada sobre la propiedad directa y efectiva de los medios de comunicación, ya sea a través de acciones voluntarias que podrían ser adoptadas tanto directamente por los prestadores de servicios de comunicación como por los Estados miembros, sin perjuicio de las normas de transparencia horizontal de la propiedad a nivel de la Unión en virtud de la Directiva (UE) 2015/849 del Parlamento Europeo y del Consejo, y las normas de divulgación para empresas en virtud de la Directiva (UE) 2017/1132 del Parlamento Europeo y del Consejo (), así como de los sistemas de interconexión de registros existentes a nivel de la Unión Europea.
La globalización revestida de tecnología digital ha atravesado nuestras sociedades y nuestras vidas desde que a partir de mediados los años 90 del pasado siglo saltase desde los ámbitos de la investigación a la industria y a su popularización comercial.
La aparición y despliegue de la tecnología digital provocó un profundo debate en las instituciones responsables de diseñar los marcos jurídicos en Estados e instituciones que, en aquellos momentos, conformaban la Comunidad Económica Europea (CEE), cuya Comisión impulso el Libro Verde sobre la convergencia de los sectores de las telecomunicaciones, medios de comunicación y tecnologías de la información ().
Este documento tenía por objeto abrir un debate a escala europea sobre la forma en que la nueva generación de medios (aquellos sectores que tenían como denominador común el manejar información susceptible de ser digitalizada, es decir, las telecomunicaciones, la informática y el sector audiovisual), tras sus respectivos períodos iniciales en los que dispusieron de sus infraestructuras dedicadas, de sus marcos jurídicos sectoriales propios, de sus redes de distribución y comercialización y marcos jurídico específicos, podían pasar a poder compartirlos gracias a un entorno convergente, pasando a construir un “hipersector” de las comunicaciones ( ).
La Comisión Europea percibió que la aparición, desarrollo y despliegue de esta tecnología vendría a provocar un cambio de paradigma en la actividad de nuestras sociedades y que resultaría determinante en nuestras economías. Este Libro Verde tenía por objeto abrir un debate a escala europea sobre la forma en que la nueva generación de medios electrónicos debería reglamentarse en el siglo XXI. Se tenia la convicción de que la tecnología digital permitía la convergencia de un volumen considerablemente mayor de servicios tradicionales y nuevos hacia las mismas redes de transporte y la utilización de dispositivos integrados del consumidor para fines tales como telefonía, televisión y computación personal.
El legislador europeo entendía que ya entonces (y así lo siguió manifestando en numerosas ocasiones posteriores; ver en el caso de la publicación en 2013 del Libro Verde “Prepararse para la convergencia plena del mundo audiovisual: crecimiento, creación y valores” ()) asistíamos a una transformación del paisaje de los medios audiovisuales, caracterizada por un aumento constante de la convergencia de los servicios de medios de comunicación, así́ como de la manera en que estos se consumen y prestan.
Así, ya en 2013, el legislador europeo entendía que el fenómeno advertido en los años 90 del pasado siglo XX,
“puede entenderse como la fusión progresiva de los servicios de radiodifusión tradicionales y de internet. Esto conduce a posibilidades de visionado que van desde los televisores con conectividad a Internet añadida, pasando por los descodificadores que entregan contenidos de vídeo OTT (over-the-top) a los servicios de comunicación audiovisual prestados a través de ordenadores personales, portátiles, tabletas y otros dispositivos móviles. Los consumidores utilizan tabletas o teléfonos inteligentes al tiempo que ven la televisión, por ejemplo, para saber más sobre lo que están viendo o a interactuar con amigos o con el propio programa de televisión.”. ()
La Unión Europea necesitaba contar con el marco reglamentario adecuado para poder aprovechar al máximo las ventajas de esta convergencia en lo que se refiere a la creación de puestos de trabajo, crecimiento, capacidad de selección del consumidor y diversidad cultural. Un mensaje clave que emana del Libro Verde de la Comisión es que la convergencia no deberá traducirse en una reglamentación adicional. Sin embargo, los reglamentos actuales deberían revisarse a fin de establecer si seguirán siendo pertinentes a la luz de esa convergencia.
Cuando nos referimos a la convergencia -un concepto manido y utilizado con profusión-debemos saber que encierra en sí mismo una cualidad polisémica que le permite adoptar múltiples aspectos y percepciones en función del lugar en el que se inserte. En el ámbito en el que nos movemos, el de las comunicaciones, cuando hablamos de Convergencia estamos señalando el proceso que se pone de manifiesto gracias al desarrollo de la tecnología digital y su impacto en sectores y mercados que hasta ese momento discurrían por caminos legislativos y de mercado diferenciados, como eran el sector de la informática, las telecomunicaciones y el audiovisual.
De la confluencia de estos sectores, de los servicios que requerían de infraestructuras específicas y que se comercializaban de forma separada, hoy -tras cerca de treinta años desde que se acuñó este concepto- ya hablamos de una realidad incuestionable que ha ido más allá de lo esperado en los años 90 del pasado siglo cuando se publicó el Libro Verde de la Convergencia.
Por tanto, ya en 1997, la Comisión Europea a partir de la publicación del citado Libro Verde iniciaba un período de reflexión, sobre todo de orden jurídico, en relación con la convergencia entre los sectores implicados y sobre sus consecuencias para la reglamentación de la sociedad de la información. Resultaba indispensable adaptar los marcos reguladores existentes al nuevo entorno propiciado por la implosión de la tecnología digital.
Como señala Gema Domènech (Quaderns del CAC, 2003), la convergencia tecnológica entre el audiovisual, las telecomunicaciones y la informática implica, entre otras cosas, nuevos medios de difusión, de acceso a la información y de relación con la sociedad. Además, en Europa, la televisión se postula como el principal medio de acceso a la sociedad de la información. Y cuando la televisión es el sistema de acceso a este nuevo entorno, aparecen las principales dificultades en relación con los regímenes jurídicos aplicables a los sectores inmersos en el proceso de convergencia: es decir, la televisión en el ámbito de la comunicación pública, y los servicios de la sociedad de la información de la comunicación privada.
Una de las principales conclusiones de la reflexión puesta en marcha por el legislador europeo con este Libro Verde, se refiere a la necesaria separación de reglamentaciones de la transmisión y de los contenidos. Se consideraba que habría que regular los contenidos en función de su naturaleza y no según la infraestructura o dispositivo de recepción por el que llegan al usuario.
En el caso de los contenidos audiovisuales, y más concretamente de la televisión tal como se percibía y se recibía ese servicio, se inició un proceso de revisión de la Directiva de Televisión sin Fronteras del año 1989 (), con la voluntad de presentar una propuesta de reforma a principios de 2004 que culminó en la Directiva de 2007 () y continuó con posteriores debates y nuevas modificaciones de la Directiva de Televisión sin Fronteras de 1989, en 2010 como texto refundido, y llegar hasta la vigente Directiva de 2018 () de servicios de comunicación audiovisual.
Por otro lado, los servicios de la sociedad de la información, quedaban regulados por la Directiva de comercio electrónico 2000/31/CE (), que se verá actualizada, aun a pesar de no verse derogada, por la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un mercado único de servicios digitales (Ley de servicios digitales) y por el que se modifica la Directiva 2000/31/CE ().
Ya en el año 2002, en lo referido a las infraestructuras de transmisión para las comunicaciones electrónicas -tras años de discusión entre la Comisión Europea, los Estados miembros y el Parlamento Europeo- se aprobaba el que se conoció como “nuevo marco regulador de las comunicaciones electrónicas” o “paquete Telecom” que establecía el nuevo régimen jurídico de las infraestructuras y de la prestación de servicios de transporte de señales en redes de comunicaciones electrónicas. Así para acompañar la apertura del mercado de las telecomunicaciones a la competencia, la UE adoptó un marco regulador de las comunicaciones electrónicas que se ajustaba a los avances tecnológicos y a las necesidades del mercado con la conocida como “Directiva marco”, cuyo objeto era reforzar la competencia en el sector de las comunicaciones electrónicas, estimular las inversiones, fomentar la libertad de elección de los consumidores y permitir que se beneficien de los servicios innovadores, de la calidad y de precios más bajos.
La “Directiva Marco”, establecía las tareas de las autoridades nacionales de reglamentación (ANR) y los principios que forman la base de sus operaciones. Junto a la “Directiva Marco”, formaban parte del denominado “paquete de telecomunicaciones» (aprobado en 2002 y enmendado en 2009) se encontraban cuatro Directivas «específicas» que regulan aspectos concretos de las comunicaciones electrónicas y dos Reglamentos, configurando el marco regulador de las comunicaciones electrónicas que se vería actualizado por el Código Europeo de Comunicaciones Electrónicas. Y ya, hoy en día, como compendio del anterior marco regulador para las telecomunicaciones, nos encontramos ante el Código Europeo de Comunicaciones Electrónicas ().
A pesar de la voluntad inicial, la Comisión europea continuó manteniendo separados los marcos normativos de las telecomunicaciones y del audiovisual, pero eso sí, se inició un proceso de homogeneización de conceptos y criterios que poco a poco han venido haciendo converger las normativas europeas y nacionales del “hípersector” de las comunicaciones, hasta el punto de promoverse espacios comunes de regulación y supervisión de esos mercados. Se abrió el debate sobre cómo regular y legislar, si sobre las infraestructuras o sobre la base de los servicios prestados y recibidos por sus usuarios, los ciudadanos. Hoy ya se aprecia una opción al respecto, en la que se vislumbran como ganadores los servicios, independientemente de la infraestructura por la que se difunden o distribuyen, o el dispositivo a través del cual se reciben. Una solución que como veremos afronta grandes y graves dificultades que son el reto de las nuevas iniciativas normativas que analizamos a continuación.
Sin duda, la Ley 13/2022, de 7 de julio, General de Comunicación Audiovisual (), se verá impactada por la futura aprobación del Reglamento de Libertad de Medios impulsado por la Comisión Europea. En el momento en que se escribe este texto, la propuesta debe pasar por los trámites de debates en el Parlamento Europeo y contar con los Estados miembros, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario. Una vez aprobado el texto definitivo de Reglamento y publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE), será directamente aplicable en toda la Unión Europea, sin necesidad de ningún otro acto posterior de transposición a los ordenamientos jurídicos internos. Es por ello que el impacto no solo vendrá dado por razón de la materia, sino por su aplicación directa en el ordenamiento jurídico español y afectando a la legislación general audiovisual, y otras legislaciones como las referidas a la prestación del Servicio Público Audiovisual, en especial la Ley 17/2006 de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal, y la Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española, así como a la legislación en materia de publicidad institucional, la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional; junto a las legislaciones autonómicas en estas materias.
Aunque nos encontramos en esta fase ante una propuesta de reglamento que puede ser modificada en el transcurso del proceso legislativo ordinario de la Comisión Europea, hay una serie de aspectos sustantivos que se deben considerar al efecto de evaluar el impacto normativo que tendrá esta propuesta en la legislación general audiovisual, y en las otras legislaciones referidas más arriba.
En este sentido, y en lo que a la Ley 13/2022 afecta, como Ley General de Comunicación Audiovisual, se debe tener en cuenta que, a efectos del texto de propuesta de Reglamento, la definición de servicio de medios se limita a los servicios definidos en el Tratado y, por tanto, abarca cualquier forma de actividad económica. Esta definición no considera los contenidos generados por los usuarios que se suban a una plataforma en línea, a menos que constituya una actividad profesional prestada normalmente a cambio de una contraprestación (ya sea económica o de otro tipo). También queda fuera del objeto de Reglamento la correspondencia puramente privada, como los correos electrónicos, así como todos los servicios que no tengan como finalidad principal el suministro de programas audiovisuales, sonoros o publicaciones de prensa. Es decir, cuando el contenido es meramente accesorio al servicio y no su parte principal, como es el caso de los anuncios o el de la información relacionada con un producto o un servicio proporcionado por sitios web que no ofrecen servicios de medios de comunicación.
De este modo, la definición de la Ley General Audiovisual española, recogida en su artículo 2 deberá verse modulada de tal modo que la definición de un servicio de medios deberá abarcar, en particular, las emisiones de televisión o radio, los servicios de medios audiovisuales, podcasts de audio o publicaciones de prensa. Igualmente, la comunicación corporativa y la distribución de materiales informativos o promocionales para empresas o privados quedarían excluidos del ámbito de esta definición y por tanto fuera del objeto de la Ley General de Comunicación Audiovisual.
El capítulo I de la propuesta de Reglamento, relativo a disposiciones generales, en su artículo 1 de objeto y ámbito de aplicación, establece normas comunes para el correcto funcionamiento del mercado interior europeo de los servicios de medios, incluida la creación del Consejo Europeo de Servicios de Medios (que analizaremos en epígrafe posterior), preservando al mismo tiempo la calidad de los servicios de medios de comunicación.
En sentido de exclusión o de lista negativa en la que se recogen las normas no afectadas por esta propuesta de Reglamento, estarían las siguientes:
Asimismo, el texto de la propuesta de Reglamento en su artículo primero señala que no afectará a la posibilidad de que los Estados miembros, como es el caso de España, adopten normas más detalladas en los ámbitos cubiertos por el capítulo II y por la sección 5 del capítulo III del propio Reglamento. Estos se refieren a los derechos y obligaciones de los prestadores y receptores de servicios de comunicación y a los Requisitos para el buen funcionamiento de las medidas y procedimientos del mercado de los medios de comunicación, respectivamente; siempre que dichas normas se ajusten al Derecho de la Unión Europea.
En el mercado digital de los medios de comunicación, los proveedores de plataformas para compartir vídeos o plataformas en línea muy grandes pueden entrar en la definición de prestador de servicios de comunicación. En general, estos proveedores desempeñan un papel clave en la organización de los contenidos, incluso por el uso de sistemas automatizados o algoritmos, pero no ejercen la responsabilidad editorial sobre los contenidos a los que dan acceso. Sin embargo, en un entorno mediático cada vez más convergente, algunos proveedores de plataformas para compartir vídeos o plataformas en línea muy grandes han comenzado a ejercer el control editorial sobre una o varias secciones de los servicios que prestan en línea.
Por tanto, tal como se recoge en la propuesta de Reglamento, una entidad de este tipo podría calificarse tanto de proveedor de plataformas para compartir vídeos o como un proveedor de plataformas en línea muy grande y como proveedor de servicios de medios de comunicación, por lo que debe considerarse el impacto en la Ley 13/2022, tanto en el perímetro del objeto de la Ley (artículo 1), como en su definiciones (artículo 2) o como en el Capítulo IV del registro de prestadores y, también, al articulado del Título V, referido a la prestación del servicio de intercambio de vídeos a través de plataforma.
Junto a las afecciones que la propuesta de Reglamento tendría sobre la legislación general audiovisual, el propio texto de la propuesta aclara de antemano en su considerando 12 que no afecta a la libertad de expresión garantizada a los individuos en virtud de la Carta Europea de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea () y consagrado en el caso español por el artículo 20 de la Constitución española. En este sentido añade que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha observado que en un sector tan sensible como el de los medios audiovisuales, además de su deber negativo de no injerencia de los poderes públicos, éstos tienen la obligación positiva de establecer un marco legislativo y administrativo adecuado para garantizar el debido pluralismo en el sistema de medios ().
Añadir por último en estas afecciones a la legislación general audiovisual española derivadas de la propuesta de Reglamento, las previsiones contenidas en su texto en relación con la protección de la independencia editorial (considerando decimocuarto) que se plantea como una condición previa para el ejercicio de la actividad de los medios de comunicación y su integridad profesional. Se considera por el legislador europeo en su propuesta que la independencia editorial es especialmente importante para los prestadores de servicios de comunicación que ofrecen contenidos de noticias y de actualidad, dado su papel social como bien público. Señala la propuesta que los prestadores de servicios de comunicación deben poder ejercer sus actividades económicas libremente en el mercado interior y competir en igualdad de condiciones en un entorno cada vez más en línea, en un entorno convergente, en el que la información fluye a través de las fronteras mediante las redes de comunicaciones.
La propuesta de Reglamento crea un órgano europeo de vigilancia de la libertad de los medios de comunicación, el Consejo Europeo de Servicios de Medios de Comunicación, independiente y formado por autoridades nacionales de medios de comunicación. Entre las funciones de este nuevo organismo europeo estaría la de promover la aplicación de la normativa de la UE en materia de medios de comunicación, concretamente asistiendo a la Comisión Europea en la preparación de directrices sobre cuestiones de regulación de los medios de comunicación. También podrá emitir dictámenes sobre las medidas y decisiones nacionales que afecten a los mercados de los medios de comunicación y a las concentraciones del mercado de medios.
Este nuevo organismo también coordinaría las medidas reglamentarias nacionales relativas a los medios de comunicación de países terceros que presenten un riesgo para la seguridad pública, a fin de velar por que esos medios no eludan las normas aplicables en el seno de la UE. El Comité también organizaría un diálogo estructurado entre las plataformas en línea de muy gran tamaño y el sector de los medios de comunicación a fin de fomentar el acceso a ofertas diversas en materia de medios de comunicación y supervisar el cumplimiento por parte de las plataformas de las iniciativas de autorregulación, por ejemplo, el Código de buenas prácticas en materia de desinformación de la UE ().
El Título IX de la Ley 13/2022, relativo a las autoridades audiovisuales competentes en materia audiovisual y por supuesto la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) se verían impactadas por la aprobación del reglamento de Libertad de Medios ya que supone un reforzamiento de dichas autoridades y, en el caso español, de las competencias de la CNMC, junto con la dimensión europea planteada, mediante la creación del Consejo Europeo de Servicios de Medios de Comunicación sobre la base del actual Grupo de Reguladores Europeos de Servicios de Medios Audiovisuales (ERGA), creado por la Directiva 2010/13/UE ().
La propuesta de Reglamento parte de la consideración de que las autoridades u organismos reguladores nacionales independientes son fundamentales para la correcta aplicación de la legislación sobre medios de comunicación en toda la Unión. El legislador europeo entiende que las autoridades u organismos reguladores nacionales a los que se refiere el artículo 30 de la Directiva 2010/13/UE son los más indicados para garantizar la correcta aplicación de los requisitos relativos a la cooperación en materia de regulación y al buen funcionamiento del mercado de servicios de medios, tal como se recoge en la Ley 13/2022 y, a su vez, se ven reforzados en el capítulo III de la propuesta de Reglamento.
La novedad más relevante que introduce la propuesta de Reglamento en materia de organismos reguladores independientes es intentar garantizar una aplicación coherente del mismo y del resto de la legislación de la Unión Europea en materia de medios de comunicación, para lo que crea un organismo consultivo independiente a nivel de la Unión que reúna a dichas autoridades u organismos y así coordinar sus acciones, sobre la base del existente Grupo de Reguladores Europeos de Servicios de Medios Audiovisuales (ERGA), creado por la Directiva 2010/13/UE, a la cual modifica en este aspecto y lo cual provoca, a su vez, la modificación de todo lo relativo a la cooperación de la Autoridad audiovisual independiente española, en su cooperación con el ERGA y ahora el nuevo Consejo que se pretende crear.
La Ley 13/2022, en su Título I, recoge una mención específica a la autorregulación y la corregulación. No pasa desapercibido para el legislador español el papel que puede desempeñar la autorregulación y corregulación efectiva como complemento de los mecanismos legislativos, judiciales y administrativos vigentes y su valiosa contribución con vistas a la consecución de los objetivos de esta ley y, en particular, a la protección de los usuarios. Asimismo, en un sector tan dinámico como el audiovisual, los mecanismos de la autorregulación y la corregulación coadyuvan a la consecución de objetivos legales en la medida en que permiten que los propios obligados -esto es, los prestadores del servicio de comunicación audiovisual y los prestadores del servicio de intercambio de vídeos a través de plataforma- puedan avanzar en sus compromisos para proteger al usuario a medida que vaya resultando necesario, más allá́ de lo previsto inicialmente por la normativa.
En artículos sobre principios generales de la comunicación audiovisual como el referido al pluralismo (art. 5), a la igualdad de género e imagen de las mujeres (art. 6), a las personas con discapacidad (art. 7), veracidad de la información (art. 8), o los específicos artículos 12 y siguientes dedicados en profundidad a los fenómenos de la autorregulación y la corregulación en el sector audiovisual, se aborda esta perspectiva normativa en la Ley 13/2022
Como ya se recoge en la Directiva (UE) 1808/2018, la Recomendación ve en la autorregulación de los medios de comunicación y las normas de ética periodística herramientas eficaces para empoderar a los periodistas y ayudarles a resistir presiones indebidas, incluso de los sectores comerciales, aumentando así la confianza del público en los medios de comunicación
La Recomendación recuerda que, tal y como señala el proyecto financiado por la Unión Media Councils in the Digital Age (), los consejos de medios de comunicación o de prensa sólo funcionan en poco más de la mitad de los Estados miembros En estos Estados miembros, difieren en cuanto a su tamaño, alcance de actividades y tipo desde la identidad jurídica o el reconocimiento en la legislación nacional, lo que puede influir en su papel efectivo.
La Recomendación propone a los prestadores de servicios de comunicación un catálogo no exhaustivo y no acumulativo de medidas y estrategias voluntarias con el fin de garantizar el proceso independiente de producción de contenidos informativos. Las medidas recomendadas se refieren a elementos clave, empezando por las condiciones para la redacción de los contenidos editoriales, pasando por el empoderamiento de los periodistas para que participen en decisiones cruciales para el funcionamiento de los medios de comunicación, hasta las estrategias para garantizar la estabilidad a largo plazo de la producción de contenidos informativos.
Los artículos 5. sobre el pluralismos como principio general de la comunicación audiovisual, y 19 y 20, en materia de comunicaciones previas de la Ley 13/2022, así como la Ley 3/2013, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en todo lo referido a concentración y defensa de la pluralidad en el sector audiovisual se ven afectados en su redacción actual por la propuesta de Reglamento. En tanto que estima el legislador comunitario que cuando una concentración del mercado de los medios entra en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) nº 139/2004 del Consejo ( o de las normas y procedimientos adoptados por los Estados miembros sobre esta base, no debe afectar a la aplicación del apartado 4 del artículo 21 del Reglamento 139/2004.
Así, cualquier medida adoptada por las autoridades u organismos reguladores nacionales designados o de los medios de comunicación sobre el pluralismo y la independencia editorial deben estar orientadas a proteger intereses legítimos en el sentido del artículo 21, apartado 4, párrafo tercero del Reglamento 139/2004, y deben estar en consonancia con los principios generales y otras disposiciones del Derecho de la Unión.
Con el fin de garantizar unos mercados de medios de comunicación pluralistas, las autoridades u organismos nacionales y el Consejo deben considerar el impacto en el pluralismo de los medios de comunicación, en particular el efecto sobre la formación de la opinión pública, teniendo en cuenta el entorno en línea. Al mismo tiempo, debe considerarse si otros medios de comunicación, que ofrecen contenidos diferentes y alternativos, coexistirían después de la concentración del mercado de los medios de comunicación en cuestión.
La evaluación de las salvaguardias de la independencia editorial debe incluir el examen de los riesgos potenciales de interferencia indebida por parte del futuro propietario de la estructura de gestión o gobierno en las decisiones editoriales individuales de la entidad adquirida o fusionada, así como las salvaguardias internas existentes o previstas para preservar la independencia de las decisiones editoriales individuales dentro de los medios de comunicación implicados. Al evaluar los posibles impactos, los efectos de la concentración en cuestión sobre la sostenibilidad económica de la entidad o entidades sujetas a la concentración también deben considerarse si, en ausencia de la concentración, serían económicamente sostenibles en el sentido de que fueran capaces, a medio plazo, de seguir prestando y desarrollando servicios de medios de comunicación económicamente viables, con recursos adecuados y tecnológicamente adaptados al mercado.
Tanto el Título III de la Ley 13/2022, sobre la prestación del servicio público de comunicación audiovisual, legislación básica para todos estos prestadores independientemente de su ámbito de cobertura, ya sea estatal, autonómica o local, como las legislaciones referidas de forma especial a la prestación del Servicio Público Audiovisual, la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal y la Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española, se ven afectadas por la propuesta de Recomendación, ya que presenta un nuevo enfoque que busca profundizar en la independencia de estos prestadores.
El legislador europeo reconoce en los medios de comunicación de servicio público creados por los Estados miembros el desempeño de un papel especial en el mercado interior de los medios de comunicación, garantizando a los ciudadanos y a las empresas el acceso a una información de calidad y una cobertura mediática imparcial, como parte de su misión. Pero, sin embargo, entiende este mismo legislador en su propuesta de Recomendación, que los medios de comunicación de servicio público pueden estar especialmente expuestos al riesgo de injerencia, dada su proximidad institucional con el Estado y la financiación pública que reciben.
Por lo tanto, es necesario, basándose en las normas internacionales desarrolladas por el Consejo de Europa en este sentido, establecer salvaguardias legales para el funcionamiento independiente de los medios de comunicación de servicio público en toda la Unión.
En esta misma línea se plantea como necesario en la propuesta de Reglamento garantizar que, sin perjuicio de la aplicación de las normas sobre ayudas estatales de la Unión, los proveedores de medios de comunicación de servicio público cuenten con una financiación suficiente y estable para cumplir su misión, que permita la previsibilidad de su planificación. Preferiblemente, esta financiación debería decidirse de acuerdo con la misión de servicio público de los proveedores de medios de comunicación de servicios públicos, para evitar la posible influencia indebida de las negociaciones presupuestarias anuales acorde a la doctrina Altmark (), instaurada hace décadas en toda la UE.
Así el artículo 5 de la propuesta de Reglamento afecta de forma directa a las garantías de independencia e indisponibilidad de los Directores o Presidentes de los organismos prestadores del servicio público de cada país y por tanto a las normas concordantes de las legislaciones nacionales, como la española, que deberían verse revisadas en este sentido.
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Comisión Europea (2020). Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a un mercado único de servicios digitales (Ley de servicios digitales) y por el que se modifica la Directiva 2000/31/CE (Texto pertinente a efectos del EEE). 15.12.2020. COM(2020) 825 final. 2020/0361(COD) {SEC(2020) 432 final} - {SWD(2020) 348 final} - {SWD(2020) 349 final}.
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Comisión Europea (2021a). Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. Actualización del nuevo modelo de industria de 2020: Creación de un mercado único más sólido para la recuperación de Europa. 5.5.2021 COM (2021) 350 final. {SWD(2021) 351 final} - {SWD(2021) 352 final} - {SWD(2021) 353 final.
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Comisión Europea (2022c). Reglamento de servicios digitales. Resolución legislativa del Parlamento Europeo, de 5 de julio de 2022, sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a un mercado único de servicios digitales (Ley de servicios digitales) y por el que se modifica la Directiva 2000/31/CE (COM(2020)0825 – C9-0418/2020 – 2020/0361(COD) P9_TA(2022)0269.
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DOUE (2000) Directiva 2000/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2000, relativa a determinados aspectos jurídicos de los servicios de la sociedad de la información, en particular el comercio electrónico en el mercado interior (Directiva sobre el comercio electrónico), DO L 178 de 17.7.2000, 1-16.
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DOUE (2007). Directiva 2007/65/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2007, por la que se modifica la Directiva 89/552/CEE del Consejo sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva DO L 332. 18.12.2007, 27. 8
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DOUE (2010a). Directiva 2010/13/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 10 de marzo de 2010 sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a la prestación de servicios de comunicación audiovisual (Directiva de servicios de comunicación audiovisual) 15.04.2010. L 95/1.
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DOUE (2015). Directiva 2015/849 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2015, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo, y por la que se modifica el Reglamento (UE) n° 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, y se derogan la Directiva 2005/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y la Directiva 2006/70/CE de la Comisión (Texto pertinente a efectos del EEE). Documento 32015L0849. 5.6.2015 L 141/73.
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DOUE, (2018b). Directiva (UE) 2018/1808 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de noviembre de 2018, por la que se modifica la Directiva 2010/13/UE sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a la prestación de servicios de comunicación audiovisual (Directiva de servicios de comunicación audiovisual), habida cuenta de la evolución de las realidades del mercado. 28.11.2018. L 303/69.
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DOUE (2022). Recomendación 2022/758 de la Comisión, de 27 de abril de 2022 sobre la protección de periodistas y defensores de los derechos humanos que participan en la esfera pública frente a procedimientos judiciales manifiestamente infundados o abusivos («demandas estratégicas contra la participación pública»). núm. 138 de 17 de mayo de 2022, 30-44. L-2022-80757.
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[*] Ángel García Castillejo es doctor en leyes (UNED) y en Comunicación Audiovisual (UCM). Es profesor de Periodismo y de CAV en la Universidad Carlos III de Madrid. Actualmente se desempeña como director del área de Políticas Audiovisuales, Servicio Público e Internacional de CRTVE.
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Ángel García Castillejo es doctor en leyes (UNED) y en Comunicación Audiovisual (UCM). Es profesor de Periodismo y de CAV en la Universidad Carlos III de Madrid. Actualmente se desempeña como director del área de Políticas Audiovisuales, Servicio Público e Internacional de CRTVE.
