1. LAS ESTIMACIONES DE GASTO

A lo largo del reinado de Felipe III el gasto de la Hacienda real tendió a mantenerse estable, al tiempo que experimentaba algunos cambios. Ese gasto se situó entre los 9,58 millones de ducados en 1614 y los 12,69 millones de 1621, cifra esta última que superaba por muy poco a la de 1598 e incluso quedaba por detrás, si le añadimos a esta última el importe de los gastos extraordinarios que Thompson (1981) indica aparte. En términos reales, descontada la inflación, es evidente que el gasto declinó, pero también es importante señalar que entre las partidas que lo componían las que más crecieron fueron el servicio de la deuda consolidada, bien visible en 1608 respecto a 1598 y 1601, y el gasto de la corte, que aumentó muy considerablemente respecto a lo que había sido habitual en el reinado de Felipe II: de unos 400.000 ducados a más de un millón, y a cerca de dos en 1617. Por el contrario, el gasto destinado al ejército de Flandes se redujo en los años de la Tregua de los Doce Años, que comenzó en 1609 —aunque ya era visible en 1608—, y volvió a aumentar en 1617 y, sobre todo, en 1621, poco después de haber comenzado la Guerra de los Treinta Años. El aumento del gasto a partir de entonces fue mucho mayor, como enseguida veremos.

La información más completa de la Hacienda real de Castilla en todo el siglo XVII que disponemos es, sin duda, el tanteo hecho por Tomás de Aguilar acerca de los ingresos y gastos habidos durante los primeros veinte años del reinado de Felipe IV, al que ya hemos hecho referencia y cuyos datos principales resumimos en la Tabla 2.

Los gastos ascendieron a 355.675.000 ducados, sin indicación de especie, plata y vellón. La deuda absorbió 126.393.000 ducados, de los cuales 20.703.000 correspondían a los costes financieros de las provisiones hechas por los hombres de negocios y el resto a intereses de la deuda consolidada o de los juros. Las distintas partidas de guerra sumaron 199.438.000 ducados, nada menos que el 56,1% del total, mientras que las demás, integradas por casas reales, consejos, embajadores, pensiones, mercedes, ayudas de costa y otros gastos civiles, sumaron el 8,3% del total.

El gasto medio anual en 1621-1640 ascendió a 17.783.750 ducados y, sin deuda ni costes financieros, a 11.464.100 ducados. Cabe suponer que los gastos anuales oscilaron en torno a ese promedio en función de la cuantía del gasto extraordinario que los acontecimientos demandaban y que después del estallido de la guerra con Francia en 1635 y de las ofensivas en el Norte del final de la década tuvieron muy probablemente que aumentar. Es una conjetura que no podemos precisar numéricamente. Lo que sí sabemos es que el importe de las provisiones hechas desde principios de 1632 hasta mediados de 1638 ascendió a más de 78 millones de ducados, según declaró el rey en su discurso a las cortes el 30 de junio de 1638. Esto, hace una media anual de unos diez millones y medio de ducados.

Esas provisiones fueron efectivamente pagadas, de hecho, se habían presentado las cuentas o se habían dado órdenes de pago a los proveedores, y no incluyen más coste financiero que los intereses previstos. Por otra parte, es importante señalar que esos 78 millones de ducados —menos los 7.404.428 ducados de intereses previstos— son una cantidad un 14% más elevada que los 61.293.447 escudos y ducados a que ascendieron los asientos contratados en esos mismos años según el examen que ofrece Marcos Martín (2001) de los registros de la Contaduría de la Razón. Es posible que una parte de los gastos se hiciera por otros conductos, como dice expresamente el discurso del rey, y que esa parte, aunque todavía pequeña, aumentara en los siguientes años.

La debacle de las Dunas, en octubre de 1639, y las rebeliones de Cataluña y Portugal, en junio y diciembre de 1640, forzaron cambios estratégicos que se tradujeron, lógicamente, en un cambio en la orientación del gasto de la Hacienda real. Aunque era necesario reconstruir la armada y seguir sosteniendo al ejército de Flandes, ahora, se hacía preciso atender la guerra dentro de las fronteras peninsulares, lo que significaba la movilización imperiosa de nuevos recursos y hacía posible asimismo emplear como medio de pago el vellón en mayor medida que la plata. Esto abrió nuevas posibilidades de explotación de las regalías de la corona, como el señoreaje, los préstamos y repartimientos de juros forzosos, los donativos y la enajenación de patrimonio regio. Estos medios alcanzaron mayor peso en el conjunto de los ingresos cuando las cortes negaron la concesión de nuevos servicios —como sucedió en los doce años que van de 1643 a 1655—, o cuando la corona los consideraba insuficientes o decidía renunciar, por prudencia política, a imponer los descuentos habituales sobre los réditos de los juros.

Por desgracia, no disponemos de tanteos que desglosen la distribución del gasto en los años cruciales que siguieron a las rebeliones de Cataluña y Portugal. Podríamos hacer un intento de reconstrucción a partir de la información que ofrecen los estudios anteriormente citados procediendo de la siguiente manera. Por una parte, los asientos concertados en 1641-1647 ascendieron a un promedio anual mínimo de 6.416.911 escudos y ducados, según Juan E. Gelabert (1998), y a un máximo de 9.592.940 escudos y ducados, según Alberto Marcos Martín (2001). A pesar del enorme desafío que suponía extender la guerra a nuevos escenarios, se habrían gastado, en promedio, dos millones y medio anuales menos de una y otra especie de moneda que en la década anterior. Por otra parte, el gasto efectivo en la armada ascendió en 1645-1647 a un millón de ducados al año Goodman, 1997, pp. 382-384, pero esta cifra probablemente no incluye la escuadra de galeras, que consumía 420.000 ducados. Las provisiones de Castilla a Flandes, desde 1641 hasta 1647, alcanzaron una media anual de 2.226.000 ducados y las enviadas a Milán 241.000 ducados. El ejército de Cataluña consumió poco más de un millón de ducados, el de Extremadura 414.850 ducados y el de Galicia 135.000 Maffi 2014. Las casas reales gastaron 955.000 ducados anuales Jurado 2005, aunque desconocemos si en esta partida se incluyen mercedes, pensiones y ayudas de costa diversas, si bien, probablemente no. También desconocemos el importe que absorbieron los presidios, las Guardas de Castilla, la artillería, pólvora y pertrechos diversos, y las fábricas de armas, pero sabemos que en 1621-1640 estas partidas sumaron más de 600.000 ducados anuales. Sumando a todo lo anterior los 425.000 ducados anuales de consejos, chancillerías y embajadores, llegamos a un total de 7.376.850 ducados al año, sin costes financieros ni deuda consolidada. Es una cifra mínima, por supuesto, que ascendería a unos nueve millones y medio en el caso, más que probable, de que los costes financieros alcanzaran la quinta parte del gasto total. Aun así, la corona recurrió en estos años a otros medios de asignación o distribución de sus recursos distintos a los asientos Thompson, 1998, de modo que los gastos superarían fácilmente, aunque en una cuantía desconocida, el valor de lo contratado con los hombres de negocios. En estos años, en que la monarquía se jugaba la supervivencia, no se aprobaron nuevos impuestos y en algunos de ellos no se descontó la media anata de juros.

El comienzo de las conversaciones de paz con las Provincias Unidas y la firma del Tratado de Münster en 1648, permitieron concentrar los esfuerzos en la guerra con Francia y la recuperación de Cataluña y Portugal. No por eso los gastos disminuyeron. Para 1647 se habían concertado provisiones por valor de 9.864.129 escudos en plata y vellón, sin especificar en qué especie cada partida, pero a este «desembolso efectivo» que dice la fuente que manejamos, debían sumarse cuatro millones de escudos en concepto de «reducciones de la plata, conducciones, adehalas y intereses por ser la mayor parte de las provisiones en plata y los intereses en muchas consignaciones de 4, 5 y 7 años con que viene a ser muy corto el presupuesto que se considera». Así pues, eran necesarios 13.864.129 escudos, pero en el momento de presentar este presupuesto solo había consignaciones por valor de 4.166.000 ducados11. El gasto efectivo era inferior al promedio de gasto de 1621-1640 que ofrece Tomás de Aguilar y, según Marcos Martín (2001, supera en un 20% los 8.228.956 escudos y ducados de los asientos registrados para el mismo año en la Contaduría de la Razón. Cabe la posibilidad de que las provisiones acordadas no llegaran a ejecutarse por la razón que apunta la misma consulta, la cual no es otra que la falta de fondos, pero también podría ser que una parte de los gastos se efectuara por otra vía distinta a los asientos y que se financiara directamente desde las tesorerías donde se recaudaban los tributos. De lo que no cabe duda, es que los costes financieros de los asientos reducían la capacidad de gasto en una proporción considerable, superior, en el caso citado, a la cuarta parte del total. Además, no debe olvidarse que el situado de juros crecía por entonces con nuevas emisiones sobre los servicios de las cortes, hasta alcanzar los 7.720.000 millones de ducados en 1655, de los cuales, descontada la media anata, era preciso servir 4.759.000 ducados.

Así pues, es evidente que los ingresos no eran suficientes para financiar el gasto y concertar nuevos asientos para el año siguiente, y precisamente por esto, el 30 de septiembre de 1647, se decretó la suspensión del pago de las consignaciones adeudadas a los hombres de negocios y la revisión del importe final de los asientos que se habían contratado desde 1627. El medio general de 18 de julio de 1648 resolvió la cuestión con el reconocimiento de la deuda, valorando el premio de la plata al 40%, y su consignación en juros situados en la sal y el segundo 1% de lo vendible (Ruiz Martín 1990, p. 142, Sanz Ayán 2013 y Fortea Pérez 2023. Con esta operación de conversión de la deuda flotante en deuda consolidada los hombres de negocios podían iniciar un nuevo ciclo de préstamos a corto plazo a la corona. Antes incluso de llegar a este acuerdo, un grupo reducido aceptó provisionar en 1648 3.500.000 escudos por vía de asiento y factoría. Poco después, el presidente de Hacienda, José González, afirmaba en carta al rey de primero de enero de 1649 —mencionada anteriormente— que las provisiones efectuadas en España y fuera de ella, precisamente en el año de 1648, habían ascendido a 4.847.421 escudos de vellón y 6.621.083 de plata, lo que hacía un total de 11.468.504 escudos, más 29.729 fanegas de trigo y 30.000 de cebada12. Las provisiones efectuadas en el año de 1649 disminuyeron a 8.335.531 ducados, de los cuales 5.100.112 lo fueron en vellón, y las del año siguiente de 1650 volvieron a disminuir.

Estas cifras muestran aparentemente que el gasto promedio experimentó a finales de la década de 1640 una caída de entre el 22% y el 35%, según hagamos la comparación de los veinte primeros años del reinado con el de 1647 o el de 1648, respectivamente. Sin embargo, estas cifras no incluyen el servicio de la deuda de juros, cuya cuantía exacta en esas fechas desconocemos. Por tanto, si la comparación con los veinte años anteriores a 1640 se hace en los términos apropiados, excluyendo los réditos de la deuda consolidada, resulta que el gasto se mantuvo en cotas muy parecidas. Por otra parte, si se tiene en cuenta que el premio de la plata era ahora del 40% —como el rey había reconocido en el medio general de 1648—, entonces sí se produjo una caída del gasto, aunque esta es difícil de precisar13.

En la década siguiente la mencionada contracción del gasto se detuvo, manteniéndose éste después en torno a un promedio que oscilaba de un año a otro de acuerdo con la magnitud de las acciones militares. Después de la Paz de Münster la guerra se concentró en la península, con lo que se podía excusar más fácilmente el uso de la plata, salvo en las provisiones para Cataluña y los pertrechos de la armada. Según el presidente de las cortes, entre 1649 y 1654 el rey gastó 66.875.000 ducados, esto significa un promedio anual de 11.145.833 ducados, pero, por desgracia, desconocemos en qué especie de moneda se gastaron y si incluyen o no los costes financieros. Unos años más tarde, Juan de Góngora decía que «para su defensa [de la monarquía] se han consumido y gastado desde el año de 1648 hasta fin de este año de 1660: 131.554.000 ducados de vellón, que con intereses, reducciones, adehalas y conducciones, importa todo lo consumido en esta provisión 164.914.000 ducados de vellón»14. Que traducido a promedios anuales en los trece años son 10.119.534 de vellón más 2.556.158 ducados de gastos financieros: en total, 12.685.692 ducados anuales, de los cuales el 20% correspondían a costes de la deuda flotante ­—según se deduce de las cifras anteriores—, y todo esto sin considerar el importe de la deuda consolidada a la que antes nos referimos precisamente para estos años. Estos datos confirman que la crisis financiera de 1647 significó una nueva contracción del gasto y que éste, a partir de entonces, se situó en torno a los 11 o 12,5 millones de ducados anuales. Por supuesto, reducidas todas las partidas a plata o a precios constantes se apreciaría un descenso todavía mayor, tanto más acusado cuanto más altos fueron el premio de la plata y el índice de precios.

En el año concreto de 1651, las provisiones previstas —cuyo grado de ejecución desconocemos— ascendían a 9.649.000 escudos, los 5.610.000 de plata y los 4.039.000 restantes de vellón. Es el año en que se preparaba la última ofensiva sobre Barcelona, la cual permitió recuperar al año siguiente la capital condal y poco después casi todo el Principado de Cataluña15. Lo más interesante de este documento, que conocemos gracias a Domínguez Ortiz (1983, p. 67), es que cifra los costes financieros en nada menos que 7.124.832 escudos, distribuidos en los cuatro años siguientes, y sabemos que el 11 de noviembre del mismo año se decretó el crecimiento de la moneda de vellón y que con él se consiguieron 8.805.000 ducados. Sorprendentemente, apenas se dejaron sentir los efectos de esta medida sobre el índice de precios al consumo, probablemente porque el gobierno actuó con rapidez para retirar el exceso de emisión. El 26 de junio del año siguiente, se decretó la baja de la moneda y menos de un mes después, el último día de julio, una nueva suspensión de consignaciones16. Por otra parte, la distribución del gasto de estas provisiones —insistimos, previstas—, muestra que el gasto militar absorbía el 78% del gasto no financiero, las casas reales el 12% y la administración el 10% restante. Sería necesario examinar en la Contaduría del Sueldo y en la Contaduría Mayor de Cuentas el importe realmente desembolsado en este y en los años siguientes, aunque sospechamos que las necesidades consideradas inexcusables y previstas probablemente no se cubrieron en su totalidad. Mientras no se examine la documentación conservada en dichas secciones del Archivo General de Simancas no podremos salir de dudas.

En una consulta al rey del 14 de noviembre de 1658 decía Juan de Góngora, a la sazón presidente de Hacienda, que se habían proveído para ese año 7.463.000 escudos, sin precisar en qué especie de moneda. La cifra es muy posible que esté incompleta porque varios acontecimientos, como el sitio de Badajoz en el verano de ese mismo año, obligaron a efectuar gastos extraordinarios adicionales. La misma consulta se acompaña de una relación de las provisiones generales para 1659 que estimaba lo necesario en 5.928.192 escudos de plata y 6.445.887 de vellón, en total 12.374.079 escudos17. Las propuestas para el año siguiente, 1660, eran un poco diferentes. En un memorial anónimo, sin duda de su autoría, elevaba las necesidades de gasto para 1660 hasta los 2.378.592 escudos de plata y 7.195.887 escudos de vellón, que hacían un total de 9.574.479 escudos. Es evidente que se planteaba una contracción, no muy grande, pero clara, que venía impuesta o aconsejada por un cambio estratégico. Una vez firmada la Paz de los Pirineos, la prioridad era la reconquista de Portugal. Las partidas destinadas a Cataluña, Flandes, Milán y los presidios disminuían y, por el contrario, aumentaban las que se debían destinar al ejército de Extremadura, a las tres fronteras de España y a los asientos de pan y cebada, manteniéndose en la misma cuantía las demás partidas de casas reales y administración18.

Por desgracia, no es posible constatar la medida en que se cumplieron estos «presupuestos», pero sospechamos que la relación de 1659 pecaba de optimista y aunque la de 1660 parece que era más realista que la anterior, conviene recordar que se proponía con el objetivo claro de proceder a la aprobación de un medio general gracias al cual se esperaba poder matar dos pájaros de un tiro: financiar el gasto y desempeñar, nada menos, que la Hacienda real Valladares, 2002. La propuesta no prosperó y, en lugar de reformar el sistema fiscal, se recurrió a una nueva emisión de vellón que desató, a pesar de la baja decretada en 1664, la mayor inflación de todo el siglo. Esta no fue posible atajarla hasta febrero de 1680, cuando se decidió decretar una nueva y mucho más radical reducción del valor nominal de la moneda de vellón, y poco después la prohibición de esa reducción, a resultas de lo cual se produjo una depresión económica que afectó a todo el reino y se prolongó hasta finales de siglo Lanza García 2022.

La información en los años finales del reinado de Felipe IV y los primeros del de Carlos II es mucho más parca que la de épocas anteriores, aunque apunta una nueva reducción del gasto, así como un aumento de los costes financieros. Las provisiones para 1663 sumaron 9,5 millones de escudos de vellón, muy lejos de los 20 millones que según Juan de Góngora eran necesarios19. Una consulta de Estado de 26 de agosto de 1666, decía que el presidente de Hacienda había «proveído» desde el mes de marzo en que entró a gobernarla 5.105.000 escudos para dentro y fuera de España, y que se precisaban para el año siguiente hasta 8.253.000 escudos: 558.000 en plata y el resto en vellón20. Desde entonces, hasta 1678 y 1680 no disponemos de referencia creíble alguna.

Las provisiones generales para el año 1678 ascendían a 5.348.576 escudos de vellón y 4.455.500 de plata, aparentemente un poco más que en la década anterior. No en vano seguía entonces abierta la guerra con Francia, a lo que se añadía el inconveniente de que la reducción de la plata a vellón —al premio de entonces del 212 ½ por cien— ascendía a 9.467.937 ducados, lo cual aumentaba el gasto preciso hasta un total 19.272.500 escudos de vellón. Sin embargo, los efectos de que se disponía eran solamente 10.762.50021. «Conforme a lo cual —añadía el informe— faltarán para todas estas provisiones 8.509.513 escudos y más lo que se consumirá de intereses y adehalas y conducciones que por lo menos corresponderá a 10 por 100 que son otro 1.927.201 de vellón que para todo será necesario buscar medios extraordinarios porque en la Real Hacienda no los hay».

El mismo problema se presentaba el año siguiente. Una vez firmada la Paz de Nimega, las provisiones que el consejo de Hacienda preveía para el año 1680 ascendían a 2.837.665 escudos de plata y 6.534.913 de vellón, un total de 9.372.578 escudos. La estructura del gasto había cambiado, como se aprecia en la Tabla 5: desde la Paz con Portugal de 1668, el gasto militar había experimentado una modificación importante, porque las fronteras de Galicia, Castilla la Vieja y Extremadura habían reducido sus necesidades de gasto, mientras que los presidios seguían representando una proporción no despreciable, sobre todo los de Ceuta y Larache. Esto hacía posible seguir disponiendo de una importante partida destinada a la armada a fin de mantener en activo una flota de treinta navíos y, sobre todo, a Flandes —la mayor de todas las provisiones— y al ejército de Cataluña. Estos eran los puntos más sensibles a los cambios de humor del vecino francés. Las casas reales absorbían cantidades proporcionalmente mucho mayores que las del reinado anterior, lo que sin duda revela la importancia que había adquirido el patronazgo regio en los círculos nobiliarios y las asistencias que se brindaban a soldados, viudas y herederos de servidores del rey que acudían a pedir su ayuda: los 2.888.533 escudos de vellón de esta amplia y compleja partida representaban nada menos que el 16%22. Ahora bien, a esa suma había que añadir dos importantes partidas más: primero, el coste de la reducción de la plata a vellón, que con un premio del 243 ¾ había subido hasta los 6.916.808 escudos de vellón, y segundo, el importe de intereses, conducciones y adehalas, estimado ahora en otro millón y medio de escudos, de modo que el gasto final ascendía a 17.789.386 escudos de vellón. Por tanto, los costes financieros de las provisiones absorbían el 45% del total.

En estos gastos no se incluye el importe del servicio de la deuda consolidada o de juros. Aun así, los efectos que se consideraba podían aplicarse no eran más que 7.406.000 escudos de vellón y 376.797 escudos de plata, cuya reducción costaba otros 918.442 escudos de vellón. La razón era que los ingresos ordinarios y concretamente las rentas que se administraban por el consejo de Hacienda y la Sala de Millones no dejaban margen de actuación: en 1679 habían ascendido a 13.228.853 escudos y los «juros y cargas que sobre ellos estaban impuestos» sumaban 13.252.088 escudos al año, con lo que «excedía la imposición al producto de estas rentas en 23.235 escudos»23.

Los libramientos ya comprometidos en los cuatro años que van de 1679 a 1682 ascendían a un total de 9.791.549 ducados, de los cuales 6.196.931 correspondían a arrendadores y los 3.594.618 restantes a los hombres de negocios. Para 1680 la Junta de Medios creía poder obtener lo necesario para cumplir los objetivos de gasto con expedientes entre los que se incluían un servicio del gremio de taberneros de Madrid, la venta de títulos y cosas honoríficas, el cobro de atrasos de las consignaciones dadas a los arrendadores y hombres de negocios, las fincas de diversas rentas, la reducción de reservas de mercedes y rentas de juros, y las retenciones en concepto de media anata y descuentos de juros que seguían estando desembarazadas, y que ascendían a 3.296.000 escudos de vellón en los años de 1680 y 168124. A la vista de esta situación, se comprende que no quedara otra salida que forzar una baja de la moneda de vellón para reducir el premio de la plata y, por consiguiente, los costes financieros de las provisiones. De hecho, el entonces presidente de Hacienda, Antonio de Monsalve, reconoció años después que «habiendo tanto vellón no se hallaba capacidad en las rentas de VM para cubrir un asiento de Flandes, Italia y Cataluña y presidios, que fue uno de los principales motivos para hacer la baja de moneda»25.

2. SANEAMIENTO Y AJUSTE

La situación financiera de la monarquía empeoró en los primeros años del reinado de Carlos II, debido al enorme coste que habían alcanzado los asientos y provisiones a causa de la inflación del vellón y el consiguiente aumento del premio de la plata y del índice de precios. La reforma de la moneda era inexcusable y aunque empezó a prepararse en el verano de 1679 no se aplicó hasta febrero de 1680 por medio de una baja a la cuarta parte del valor nominal de la moneda de vellón, la legítima llamada de molino que se había acuñado en 1660 y la falsa que se había introducido o fabricado de contrabando. La reforma contemplaba la emisión de una nueva moneda de cobre con valor nominal muy ajustado a su valor metálico, pero los resultados fueron muy pobres. Además, en mayo de 1680 se decretó la desmonetización de la antigua moneda de molino. Los precios y el premio de la plata disminuyeron drásticamente, pero la contracción experimentada por la oferta monetaria provocó una depresión económica tan grande que dificultó enormemente a contribuyentes y arrendadores de impuestos cumplir sus obligaciones con la corona. Los impagos se extendieron por todo el reino, muchos arrendadores quebraron y la actividad económica cayó a causa de la escasez de crédito. El gobierno emprendió entonces una reforma fiscal en 1682 dirigida a revisar la carga tributaria en concepto de alcabalas, cientos y millones, y a sustituir los arrendamientos por encabezamientos. La operación se realizó en los años 1683-1684 y a resultas de ella la carga tributaria se redujo en más de un tercio, dejando de recaudarse 3.841.000 escudos de vellón al año26.

La reforma de la hacienda pública no podía quedarse ahí, se hacía necesario redimensionar todas, o casi todas, las partidas de gasto y emprender dolorosas medidas de saneamiento financiero. La Real Orden de 6 de febrero de 1688, despachada por Real Cédula de 11 del mismo mes, estableció la nueva forma que había de tener la Hacienda real. El gasto ordinario del estado quedó reducido a cuatro millones de escudos de 10 reales de vellón, los «cuatro millones de la causa pública» con los cuales se debía atender casas reales, consejos y tribunales de justicia, armada, presidios, fortalezas, artillería, fábricas de armas y todo tipo de pertrechos militares, y provisiones a Flandes y Milán. Las libranzas a los hombres de negocios quedaron reducidas a 200.000 escudos, más tarde ampliados a medio millón, y las mercedes y ayudas de costa de la corona se limitaron a no más de 200.000 escudos. El ajuste fiscal se completaba con una drástica reducción de la deuda consolidada, así que el situado de juros del año siguiente al decreto quedó reducido a la mitad que antes, concretamente a 3.632.959 escudos de vellón27.

En las fuentes originales de donde proceden las relaciones de gastos que hemos mencionado anteriormente no se indica el importe de la deuda consolidada, que había experimentado un considerable aumento a lo largo del reinado de Felipe IV. En las dos décadas a las que se refiere el tanteo de Tomás de Aguilar, los réditos de la deuda de juros absorbieron, como ya vimos, el 30% de todos los gastos. Según sus datos, al comienzo del reinado los réditos de los juros ascendían a 5.216.000 ducados anuales, pero una relación de 1623 eleva esta cantidad a 5.627.000 ducados. La deuda de juros creció básicamente por medio de nuevas emisiones sobre los servicios del reino, además de las regalías de la corona, incluso las medias anatas, y su finalidad era financiar algunas provisiones y compensar a comerciantes a Indias por los préstamos forzosos tomados por el rey, a los juristas por las retenciones de media anata de juros y a hombres de negocios por las conversiones de la deuda flotante que siguieron a los decretos de suspensión de consignaciones de 1627, 1647, 1652 y 1662. El importe de los réditos se estimaba en 6.418.746 en 1637 y 6.588.749 ducados en 1638, en 7.772.000 en 1655 y 8.347.234 en 1662. En estos dos casos, se trataba de los juros que tenían cabimiento y, de hecho, otras relaciones de fechas cercanas a estas ofrecen estimaciones mayores: 10.005.869 ducados en 1659 y 10.653.504 ducados en 1667. Una relación de 1669 distingue los juros de merced y los juros al quitar, el situado de los cuales ascendía respectivamente a 1.530.940 y 9.186.500 ducados, siendo el situado total 10.717.440 ducados. Juan de Góngora consideraba en su memorial de 1660 que la renta de juros ascendía a 11.500.000 ducados, cifra muy cercana a los 11.179.232 estimados en 168728.

La forma de reducir el coste de la deuda era la imposición de una retención en concepto de media anata, considerada originalmente como un préstamo forzoso reembolsable en títulos de deuda por el valor de los réditos incautados, y que con el tiempo se convirtió en un tributo sobre los rendimientos del capital. Así pues, la Hacienda real se valía de los descuentos de media anata de juros y de este modo, aunque los primeros años compensaba a los dueños de los juros con la emisión de nuevos títulos, conseguía un medio de financiación nuevo, que en la práctica se convirtió en el más importante de todos, solo superado por el conjunto de las rentas más tarde llamadas provinciales. Era el más importante y el más sencillo de recaudar, porque solo se necesitaba sustituir un gasto por otro y pagar a unos acreedores en vez de a otros, los juristas. Sin embargo, no era suficiente y había que buscar nuevos medios para reducir unos gastos y financiar otros, y no faltaron años en que fue necesario decretar moratorias en el pago de la deuda flotante29.

La impresión que transmiten informes y consultas de hacienda de estos años finales del reinado de Carlos II es que la actividad del estado seguía reduciéndose por falta de financiación suficiente. Cualquier gasto adicional a los establecidos en los «cuatro millones de la causa pública» exigía buscar nuevos medios a través de empréstitos, donativos, composiciones o multas y ventas de títulos honoríficos y oficios, bien porque solo podían aumentar los arrendamientos de rentas generales —como efectivamente sucedió con la renta del tabaco, diezmos de la mar, almojarifazgos y derechos de lanas—, bien porque no se podía alterar al alza los cupos de alcabalas, cientos y millones sin el consentimiento del reino, así que no quedaban rentas que enajenar y se decidió renunciar al derecho de señoreaje. Este planteamiento se mantuvo desde entonces hasta el final del reinado.

En una consulta del primero de marzo de 1689, el marqués de los Vélez, superintendente de Hacienda, presentaba una estimación del valor líquido de todas las rentas reales y servicios de millones, que ascendía a 8.504.761 escudos de 10 reales de vellón. Los réditos de los juros, una vez bajado el situado y hechos los descuentos correspondientes, quedaban reducidos a 3.632.959 escudos, con lo que restaban solamente 4.871.802 escudos para «asistir a los cargos forzosos de la Corona, que son los cuatro millones de la Causa Pública; 500.000 escudos para la satisfacción de libranzas de hombres de negocios y 200.000 escudos para las mercedes. Y respecto de que estas tres partidas importan 4.700.000 escudos, solo queda libre de la cantidad que se saca para VM 171.802 escudos». Si además de todo eso se consideran los atrasos en la recaudación que se venían produciendo en los últimos años, resultaba que apenas se podía incrementar el gasto extraordinario30. Sin embargo, en mayo del mismo año se rompió con Francia, por lo que se hacía necesario aumentar rápidamente el gasto militar. Un informe del marqués de los Vélez del 4 de diciembre de 1690, muestra que el panorama no había cambiado porque, de acuerdo con el límite establecido por el decreto de 6 de febrero de 1688, se disponía de un caudal de 4.513.240 escudos, cuya distribución se hacía como se muestra en la Tabla 6.

Un poco más del tercio se destinaba a las casas reales, lo mismo que a los hombres de negocios por vía ordinaria y extraordinaria, mientras que a guerra solamente se aplicaba poco más del 15%. En realidad, los porcentajes son algo diferentes si consideramos que lo pagado a juros —no incluidos en esta relación— importaban la misma cantidad que el año anterior de 1689. En cualquier caso, se deja ver una situación desesperada. El marqués de los Vélez reconocía que no era posible contar con apenas caudales procedentes de Indias para «Su Majestad», porque eran mucho menores de lo esperado, ni recurrir al secuestro de las remesas de plata de los particulares, ni decretar el valimiento de juros, sueldos y gajes de ministros, ni crecer la moneda de vellón «como tantas veces se ha practicado en estos reinos con menores causas [… porque] sin duda sería apresurar su precipicio», ni pedir donativos, porque era cosa inútil, como contraproducente sería imponer nuevos tributos o elevar los existentes. Los medios que proponía como factibles eran la venta de honores, indultos y composiciones, y la reconversión de la deuda de la villa de Madrid, arbitrios a los que varios ministros de Estado y Guerra y de la Junta de Armadas respondieron con críticas muy severas.

A finales de 1693 se presentó en el consejo de Estado un largo informe sobre los caudales que se habían gastado desde primero de enero de 1689 hasta el 12 de noviembre de 1693 por el consejo de Indias, el de Italia, la Comisaría de Cruzada, la Junta de Milicias —dependiente del consejo de Guerra— y el consejo de Hacienda, caudales que habían sido gestionados todos ellos por el marqués de los Vélez, cesado precisamente a principios de septiembre (Tabla 7). El total ascendía a 27.552.370 escudos en cinco años —de los cuales 12.741.925 escudos de vellón—, lo que hacía un promedio de 5.510.474 escudos al año. La mayor parte procedía de España y sus Indias, pero lo importante es la opinión de los ministros de Estado que asistieron al consejo del 29 de diciembre. A todos pareció una cantidad tan corta que sin duda ocultaba una parte de lo que realmente se había gastado, «aunque no se ha gastado con mucho lo que es menester». Era mejor guardar «secreto» porque, si se supiera la situación real, sería motivo de descrédito ante los aliados y de gran tentación para los enemigos de romper la guerra. Además, las cuentas se presentaban de modo que no se podía saber en qué se habían empleado realmente y lo peor era que «este caudal no procede de rentas, sino de erario vendible, de beneficios, de empleos y de indultos, con que componiéndose de esto la mayor suma, se reduce a muy poco el producto de las rentas, y en no tratándose estas con claridad no hay hacienda, ni tratar de ningún remedio, porque aquél es el origen principal de todos»31. A los ministros les parecía evidente que se debía esperar a completar la relación de gastos porque se tenía noticia de que lo que habían beneficiado el duque de Montalto y otros «puede ser considerable». Es dudoso que estas últimas partidas, cuyo importe desconocemos, pudieran alterar sustancialmente el panorama descrito32. En cualquier caso, la crítica que lanzaron a la introducción de la «planta de los cuatro millones para la causa pública», por haber impuesto un límite al gasto, no se tradujo en un cambio de dirección en la política fiscal y financiera del gobierno, que se mantuvo firme el resto del reinado.

Un panorama similar volvía a presentarse en los últimos años del reinado. En 1697 el valor de todas las rentas reales y servicios de millones ascendía a 9.120.000 escudos de vellón, los cuales se distribuían así: 3.606.643 escudos a juros, 3.494.713 escudos a causa pública, 369.136 a hombres de negocios y 120.073 a mercedes. Lo consignado a las tres últimas partidas era un poco menos que lo presupuestado y lo que restaba, que era poco más de un millón de escudos, se consideraba que podía servir para «valimientos». Las cargas y obligaciones de la causa pública que se consideraban precisas ascendían a 11.355.125 escudos de vellón, la mayor parte de los cuales no estaban todavía dotadas por falta de caudales, como se puede apreciar en la Tabla 8 que reproduce el documento que manejamos33.

La situación era muy comprometida, aun en el supuesto de que los casi cuatro millones de la «causa pública» pudieran ser empleados en atender estas cargas. El gasto de manutención de la armada tenía una consignación de 473.000 escudos de vellón al año en los almojarifazgos, pero no se podía «hacer regulación fija de lo que estos gastos importarán por no saberse el número de bajeles de que ha de contar». El presidio de Ceuta había requerido los tres años anteriores un millón de escudos al año y se pensaba que podía atenderse, «durante el tiempo que la tuvieren sitiada los moros», con solamente 800.000 escudos. El ejército y presidios de Cataluña tenían una dotación anual, según el nuevo reglamento, de 3.736.231 escudos de vellón, pero no tenían tampoco situación asignada «por no haber caudales ni efectos para ello». El autor del informe citado en la Tabla 8, no incluía esta última cantidad en el total que carecía de dotación, por lo que la falta de recursos era en realidad mucho mayor que la indicada por él. ¿De dónde se podían extraer recursos para financiar el gasto que superaba el presupuesto asignado a la causa pública? Las remesas de Indias, los servicios y composiciones del comercio gaditano, las ventas de títulos y honores, y otros expedientes podían ofrecer algunos ingresos adicionales y, en caso extremo, se podía demorar el pago de la deuda flotante, como efectivamente se hizo en varios años34.

En 1699 la situación era prácticamente idéntica. Los ingresos administrados por el consejo de Hacienda y la Sala de Millones ascendían a 9.966.312 escudos de vellón, estaban «aplicados al haber de juros» 3.792.241 escudos, mientras que los cuatro millones de la causa pública eran en realidad 3.583.220 escudos, los 500.000 correspondientes a hombres de negocios se reducían a 367.553 escudos y los 200.000 de mercedes a 128.424 escudos. Por tanto, solo quedaba un residuo de 1.889.318 escudos de vellón, de los cuales solamente quedaban disponibles apenas 150.00035.

Y así siguieron las cosas en los primeros años del reinado de Felipe V, antes del estallido de la Guerra de Sucesión. De acuerdo con los datos publicados por Henry Kamen (1974), el gasto ascendía a cerca de 9,5 millones de escudos de vellón, los cuales, una vez descontada la vigésima parte que absorbían los gastos de administración, se distribuían el 45% a servicio de la deuda de juros, el 36% a casas reales y administración, incluidas embajadas y mercedes, y el 25% restante a distintas partidas de guerra. Como en los ingresos no aparecen mencionados los caudales de Indias debemos concluir que se podía disponer de un cierto margen para acometer algunos gastos extraordinarios, cuya cuantía realmente desconocemos. De todos modos, el cuadro de 1703-1704 refrendaba la planta impuesta en 1688 y vigente en 1697.

Esos últimos datos muestran que el gasto nominal se situaba a finales del siglo XVII y principios del XVIII en una cota sin duda inferior al promedio que se había alcanzado un siglo antes. En términos reales, una vez deflactado respecto al índice de precios, el descenso era más evidente porque a precios constantes los gastos se habían reducido un 30% aproximadamente. Esta contracción significaba una disminución de la capacidad de acción del estado y puede ser considerada como parte de la herencia que la Casa de Austria dejó a la nueva dinastía.

3. CONCLUSIONES

La extraordinaria expansión de la actividad militar, administrativa y económica del estado en la edad moderna fue acompañada por un aumento no menos extraordinario de la demanda de recursos fiscales y crediticios con los que financiar los costes de la guerra, la corte y la rudimentaria administración estatal. Uno de los momentos de mayor impulso de esa trayectoria se produjo durante el reinado de Felipe IV. Los datos que hemos presentado en las páginas anteriores, algunos de ellos ya conocidos, puestos en conjunto, muestran que el gasto anual medio en 1621-1640 aumentó aproximadamente el 70% respecto al promedio del reinado de Felipe III. Después de 1640 los gastos se mantuvieron en cotas muy altas, aunque tendieron a declinar, sobre todo después de la Paz de los Pirineos. La caída se aceleró a lo largo del reinado de Carlos II, llegando a las cotas más bajas después de 1688, manteniéndose así hasta los primeros años del reinado de Felipe V, justo antes del comienzo de la Guerra de Sucesión.

La estructura del gasto siguió siendo muy simple, caracterizándose por el predominio de los gastos militares y el servicio de la deuda, que era resultado del déficit presupuestario que surgía como consecuencia del exceso de gastos respecto a los ingresos. Esta estructura fue muy estable a lo largo del tiempo, pero estuvo lejos de permanecer estática y, de hecho, conoció algunos cambios que es necesario conocer mejor. El gasto militar fue siempre la parte más importante, aunque su composición fue cambiando conforme lo hacían los objetivos estratégicos de la monarquía. Las transferencias a los estados no peninsulares de dicha monarquía, sobre todo a Flandes, y, en menor medida a Italia, disminuyeron después de 1647, pero siempre representaron las partidas más importantes del gasto, solo superadas en años muy concretos por las provisiones al ejército de Cataluña. El peso de la deuda aumentó porque el coste de financiación de asientos y provisiones se encareció, pero también el gasto de la corte, lo que revela un peso creciente del patronazgo real. Estos dos rasgos se aceleraron en los años finales del reinado de Felipe IV y alcanzaron durante el de Carlos II unas dimensiones tales que fue preciso imponer una drástica reforma de la moneda y ajustar las finanzas públicas. El resultado fue que el gasto se redujo en términos reales aproximadamente en un 30% con respecto a principios del siglo XVII. En cualquier caso, seguimos sin contar con los datos precisos para comprender cuándo y en qué medida la deuda fue o dejó de ser sostenible.

Por otra parte, aunque el peso del estado en la economía de la época era en términos de porcentaje de la renta nacional pequeño si se compara con la actualidad, no por ello dejaba de ser importante, no solo por su cuantía, sino también y sobre todo por las repercusiones directas de su actividad sobre la economía en términos de demanda, incentivos económicos y cambio institucional, concretamente en las finanzas públicas y privadas. Es preciso considerar que el gasto podía tener efectos económicos muy importantes y decisivos para el desarrollo económico a través de la demanda de bienes y servicios en una economía caracterizada todavía por el enorme peso del autoconsumo y la escasez de oportunidades de mercado, mediante la creación de un contexto favorable a la inversión y el emprendimiento, y, por último, pero no menos importante, por medio de la redistribución social, geográfica y sectorial de los recursos de que disponía a través del sistema fiscal. Estas cuestiones, así como otras igualmente importantes relativas a la administración y los fundamentos político-constitucionales y culturales de la hacienda pública del antiguo régimen, siguen siendo cuestiones importantes e ineludibles de la agenda de investigación.