García Castillejo: El Proyecto de Reglamento Europeo de Libertad de los Medios de Comunicación y su repercusión
en la legislación audiovisual española
Resumen
La Comisión Europea presentó, el 16 de septiembre de 2022, un Reglamento para los servicios de comunicación en el mercado interior, conocido como “Ley Europea de Libertad de los Medios de Comunicación” y una Recomendación, que lo complementa en lo que afectaría a lo que conocemos como la pluralidad interna en los medios y su independencia editorial, como un nuevo conjunto de normas europeas de aplicación directa para proteger el pluralismo y la independencia de los medios de comunicación en la UE. La propuesta de Reglamento contempla, entre otras cosas, salvaguardias contra las injerencias políticas en las decisiones editoriales y contra la vigilancia a las que se les pudiera someter por parte de terceros. El impacto que esta propuesta tendrá en las legislaciones internas de cada uno de los estados miembros de la Unión Europea, es indudable, puesto que como el título de la norma recoge, modificaría la Directiva 13/2010 (UE) y por tanto supone una afección directa a las normas nacionales, como es el caso de la española Ley 13/2022, General de la Comunicación Audiovisual, que incorporó al ordenamiento jurídico interno español esa Directiva de “Contenidos Audiovisuales sin fronteras”.
El Anteproyecto de Ley Europea de Libertad de Medios y la Recomendación sobre las
garantías internas para la independencia editorial y la transparencia de la propiedad
en el sector de los medios de comunicación
1.1.
La propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece
un marco común para los servicios de medios de comunicación en el mercado interior
(Ley Libertad de Medios de Comunicación) y por el que se modifica la Directiva 2010/13/UE
1.2.
La Recomendación de la Comisión sobre las garantías internas para la independencia
editorial y la transparencia de la propiedad en el sector de los medios de comunicación
Antecedentes al Proyecto de Reglamento. El proceso normativo de la “Convergencia”
Audiovisual
2.1.
Del Libro Verde de la Comisión Europea sobre la Convergencia a las propuestas de reglamentos
de mercado y servicios digitales y Libertad de Medios.
2.2.
Un marco jurídico para la Convergencia en la Unión Europea
El impacto de la propuesta de Reglamento europeo en la legislación audiovisual española
3.1.
El impacto en la Ley 13/2022, General de Comunicación Audiovisual
3.1.1.
Impacto en la legislación General Audiovisual
3.1.2.
El impacto en lo referido al Regulador Independiente del Audiovisual
3.1.3.
La autorregulación y la corregulación
3.1.4.
En materia de concentración y defensa de la pluralidad en el sector audiovisual
3.2.
El impacto en la legislación audiovisual referida a la prestación del servicio público
audiovisual.
Contents
The Draft European Media Freedom Law and the Recommendation on internal safeguards
for editorial independence and transparency of ownership in the media sector.
1.1.
The Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing
a common framework for media services in the internal market (Freedom of the Media
Law) and amending Directive 2010713/EU.
1.2.
The Commission Recommendation on internal safeguards for independence and transparency
of ownership in the media sector.
Background to the Draft Regulation. The regulatory process of Audiovisual "Convergence".
2.1.
From the European Commission's Green Paper on Convergence to the proposed regulations
on the digital market and services and on freedom of the media.
2.2.
A legal framework for Convergence in the European Union
The impact of the proposed european regulation on spanish audiovisual legislation.
3.1.
The impact on Law 13/2022, General Law on Audiovisual Communication.
3.1.1.
Impact on the General Broadcasting Legislation.
3.1.2.
The impact on the Independent Broadcasting Regulator.
3.1.3.
Self-regulation and co-regulation.
3.1.4.
Concentration and protection of plurality in the Broadcasting sector.
3.2.
The impact on audiovisual legislation referring to the provision of public audiovisual
services.
1. EL ANTEPROYECTO DE LEY EUROPEA DE LIBERTAD DE MEDIOS Y LA RECOMENDACIÓN SOBRE LAS
GARANTÍAS INTERNAS PARA LA INDEPENDENCIA EDITORIAL Y LA TRANSPARENCIA DE LA PROPIEDAD
EN EL SECTOR DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN
1.1. La propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se
establece un marco común para los servicios de medios de comunicación en el mercado
interior (Ley Libertad de Medios de Comunicación) y por el que se modifica la Directiva
2010/13/UE
La Comisión Europea presentó, el pasado 16 de septiembre, una propuesta de marco normativo
común, un Reglamento para los servicios de comunicación en el mercado interior, conocida
como “Ley Europea de Libertad de Medios de Comunicación” y una Recomendación que la complementa al respecto, para proteger la pluralidad interna en los medios
y la independencia editorial de los medios de comunicación en la UE.
La propuesta de Reglamento contempla, entre otras cosas, salvaguardias contra las
injerencias políticas en las decisiones editoriales y contra la vigilancia a las que
se les pudiera someter por parte de terceros.
El impacto que esta propuesta tendrá en las legislaciones internas de cada uno de
los estados miembros de la Unión Europea es indudable puesto que, como el título de
la norma recoge, modificaría la Directiva 13/2010 (UE) y, por tanto, supone una afección directa a las normas nacionales, como es el caso
de la española Ley 13/2022, General de la Comunicación Audiovisual , que incorporó al ordenamiento jurídico interno español esa Directiva de “Contenidos
Audiovisuales sin fronteras”.
En las siguientes líneas abordaremos, desde una perspectiva que recoge el conjunto
de iniciativas puestas en marcha por la Comisión Europea en el entorno digital de
los medios y de los servicios, el impacto que, la propuesta de dicho Reglamento y
la Recomendación que le acompaña, tendrán en el marco normativo español del audiovisual.
La propuesta parte del compromiso político de la Comisión Europea de defensa del papel
de la información como bien público, que reconoce que las empresas de comunicación
no pueden ser tratadas como cualquier otra empresa y que su independencia debe ser
protegida a nivel del conjunto de la UE. Es en este sentido que esta Propuesta de Reglamento y la Recomendación que le acompaña
se encuentran insertas en el programa de trabajo de la Comisión Europea para 2022.
El sector de los medios de comunicación forma parte del ecosistema de las industrias
culturales y creativas. Al mismo tiempo, los servicios de los medios de comunicación
no solo son un sector económico importante y dinámico, sino que también son esenciales
para una esfera cívica y para las libertades económicas y los derechos fundamentales,
incluida la igualdad de todos los ciudadanos a la hora de poder acceder a la información y el entretenimiento.
La pluralidad en los medios de comunicación públicos y privados dan acceso a una amplia
diversidad de puntos de vista presentes en nuestras sociedades, y son fuentes de información
fiables tanto para los ciudadanos como para las empresas tal como reconoce la propia
Comisión Europea. Los medios contribuyen a formar la opinión pública y ayudan a las
personas y a las empresas a formarse una opinión y a tomar decisiones que afectan
al funcionamiento de la sociedad democrática y de la economía. Desempeñan un papel
crucial en la preservación de la integridad del espacio informativo nacional y europeo.
Con el despliegue de las tecnologías digitales, los servicios de los medios de comunicación
son cada vez más accesibles a través de las fronteras y por diversos medios, mientras
que la competencia y la pluralidad en el espacio de los medios digitales es cada vez
mayor, a pesar de lo cual se siguen percibiendo brechas sociales en estos entornos,
ya sea por razones culturales, geográficas o económicas. En este sentido, la propuesta
de Reglamento pretende reforzar y organizar aún más el espacio europeo de la información.
En este contexto digital, la Comisión Europea señala que las empresas de medios de
comunicación se enfrentan a obstáculos que dificultan su funcionamiento y que afectan
a las condiciones de inversión en el mercado interior, como las diferentes normas
y procedimientos nacionales relacionados con la libertad y el pluralismo de los medios
de comunicación. Estas normas incluyen, en particular, el control de las concentraciones
del mercado con fines de pluralismo de los medios de comunicación y las medidas proteccionistas
que afectan al funcionamiento de las empresas de medios de comunicación. Estas normas
han creado una fragmentación en el mercado interior, afectando a la seguridad jurídica
de los agentes del mercado de los medios de comunicación y generando costes adicionales
cuando se opera a través de las fronteras.
De este modo, el texto de la propuesta de Reglamento contempla, entre otras cosas,
salvaguardias contra las injerencias políticas en las decisiones editoriales y contra
la vigilancia. Se centra en la independencia y la financiación estable de los medios
de comunicación de servicio público, así como en la transparencia de la propiedad
de los medios de comunicación y de la asignación de publicidad estatal. También establece
medidas para proteger la independencia de los editores y revelar los conflictos de
intereses. Por último, la propuesta de Reglamento aborda la cuestión de la concentración
de los medios de comunicación y crea un nuevo Consejo Europeo de Servicios de Medios
de Comunicación independiente, formado por autoridades nacionales en materia de medios
de comunicación. La Comisión también ha adoptado una Recomendación complementaria
para fomentar las salvaguardias internas de la independencia editorial.
Esta propuesta en su conjunto, por tanto, afecta a las legislaciones nacionales del
audiovisual que, en el marco de la Unión Europea, traen causa última de la Directiva
(UE) 1808/2018 , como es el caso de la Ley 13/2022, General de la Comunicación Audiovisual en España.
Los objetivos de la propuesta de Reglamento de Libertad de Medios son los siguientes:
Velar por que los medios de comunicación, tanto públicos como privados, puedan funcionar
más fácilmente en el mercado interior de la UE, sin presiones indebidas y teniendo
en cuenta la transformación digital del espacio mediático.
La protección de la independencia editorial, exigiendo a los Estados miembros que
respeten la libertad editorial real de los prestadores de servicios de comunicación
y mejoren la protección de las fuentes periodísticas.
Exigir a los prestadores de servicios de comunicación que velen por la transparencia
de su propiedad, revelando públicamente esa información y adoptando medidas para garantizar
la independencia de las decisiones editoriales concretas.
Proporcionar salvaguardias contra el uso de programas espía contra los medios de comunicación,
los periodistas y sus familias.
Garantizar que la financiación de los medios de comunicación de servicio público sea
adecuada y estable, a fin de garantizar su independencia editorial. Para ello, las
personas que ostenten su máximo cargo ejecutivo y los miembros de sus consejos de
administración deberán ser nombradas de manera transparente, abierta y no discriminatoria.
Los prestadores de servicios públicos de comunicación facilitarán una pluralidad de
información y opiniones, de manera imparcial, de conformidad con su misión de servicio
público.
Que los Estados miembros examinen el impacto de las concentraciones del mercado de
los medios de comunicación en el pluralismo de los medios de comunicación y la independencia
editorial. También establece que cualquier medida legislativa, reglamentaria o administrativa
adoptada por un Estado miembro que pueda afectar a los medios de comunicación esté
debidamente justificada y sea proporcionada.
Establecer nuevos requisitos en materia de reparto de la publicidad estatal entre
los medios de comunicación, de tal modo que el reparto sea transparente y no discriminatorio.
Aumentar la transparencia y la objetividad de los sistemas de medición de la audiencia,
que repercuten en los precios de la publicidad, especialmente en línea.
Proteger los contenidos mediáticos en línea, sobre la base de la Ley de Servicios
Digitales (), previendo salvaguardias contra la eliminación injustificada de contenidos mediáticos
producidos con arreglo a normas profesionales. La propuesta de Reglamento plantea
que “en los casos que no entrañen riesgos sistémicos como la desinformación, las plataformas
en línea de muy gran tamaño que tengan la intención de retirar determinados contenidos
de medios legales que se consideren contrarios a las políticas de la plataforma tendrán
que informar a los prestadores de servicios de comunicación sobre las razones antes
de que dicha retirada sea efectiva”. En este sentido, estas plataformas tendrán que
tramitar todas las reclamaciones presentadas por los prestadores de servicios de comunicación
con carácter prioritario y sin dilaciones.
Introducir un nuevo derecho de usuario a personalizar su oferta de medios de comunicación
en dispositivos e interfaces, tales como los televisores conectados, lo que permitirá
a los usuarios cambiar los parámetros por defecto para reflejar sus propias preferencias.
Además, la propuesta de Reglamento crea un órgano europeo independiente de vigilancia
de la libertad de los medios de comunicación, el Consejo Europeo de Servicios de Medios
de Comunicación, formado por autoridades nacionales de medios de comunicación. Entre
las funciones de este nuevo organismo europeo estaría la de promover la aplicación
de la normativa de la UE en materia de medios de comunicación, concretamente asistiendo
a la Comisión Europea en la preparación de directrices sobre cuestiones de regulación
de los medios de comunicación.
1.2. La Recomendación de la Comisión sobre las garantía internas para la independencia
editorial y la transparencia de la propiedad en el sector de los medios de comunicación
La propuesta de Reglamento va acompañada de una Recomendación que establece una serie
de mejores prácticas voluntarias recogidas en el sector y orientadas a fomentar la
independencia editorial y la transparencia de la propiedad. Las aporta para su estudio
por parte de las empresas de medios de comunicación, y por ejemplo, propone condiciones
para la creación independiente de contenidos editoriales mediante el empoderamiento
de los periodistas para que participen en decisiones cruciales para el funcionamiento
de los medios. O de estrategias para garantizar la estabilidad a largo plazo de la
producción de contenidos informativos.
Esta Recomendación que acompaña a la propuesta de Reglamento de Libertad de Medios
complementa una Recomendación anterior sobre la protección, la seguridad y el empoderamiento
de los periodistas, recientemente adoptada , y a la Directiva para proteger a los periodistas y los defensores de los derechos
frente a litigios abusivos (paquete contra las demandas estratégicas contra la participación
pública) .
La nueva Recomendación parte de la consideración de que los proveedores de servicios
de medios de comunicación europeos están cada vez más sujetos a interferencias indebidas
en las decisiones editoriales individuales, incluso por parte de propietarios y accionistas
privados, con efectos adversos en la libertad editorial, la capacidad de proporcionar
noticias independientes y, por tanto, la disponibilidad de información fidedigna para
las audiencias de los medios de comunicación.
Así esta Recomendación en su considerando 11, recoge que la independencia editorial
protege a los editores y periodistas de los conflictos de intereses y les ayuda a
resistir las injerencias y presiones indebidas. Esto es, un requisito previo para
la producción y circulación de información imparcial y una faceta esencial de la libertad
de los medios de comunicación. Es en este contexto que algunos prestadores de servicios
de medios de comunicación ya han puesto en marcha medidas, normas o mecanismos de
gobierno corporativo, como cartas editoriales, códigos o comités de ética para proteger
la independencia editorial. Encontramos ejemplos de que en algunos medios de comunicación
los periodistas tienen la capacidad de intervención en la selección de su editor jefe
o incluso en los cambios de los medios de comunicación. También en algunas empresas
de comunicación, los periodistas tienen el estatus de accionistas, y pueden participar
en la toma de decisiones estratégicas y en el reparto de los beneficios económicos
que pudieran darse. Así la Recomendación señala que estos y otros ejemplos de salvaguardias
deberían utilizarse como fuentes de inspiración para desarrollar las medidas voluntarias
y conformar una base para los debates entre las partes interesadas sobre cómo mejorar
y proteger la independencia editorial.
El considerando 13 de la Recomendación recuerda que si bien es legítimo que los propietarios
de los medios privados elijan y decidan la dirección editorial de sus medios a largo
plazo, es importante garantizar que los editores puedan cubrir de forma independiente
las noticias y la actualidad en su trabajo diario. De hecho, los redactores deben
basar sus decisiones editoriales individuales en la investigación y evaluación periodística
y en la relevancia de la información para los lectores; y también deben poder expresar
libremente opiniones críticas sin temor a represalias. Es necesario, asimismo, un
enfoque equilibrado del sector con el fin de fomentar la independencia editorial,
reconociendo al mismo tiempo los derechos e intereses legítimos de los propietarios
privados y de los proveedores de servicios de comunicación, desde la perspectiva de
la libertad de empresa y su propia libertad de expresión.
La Recomendación también tiene por objeto seguir promoviendo la transparencia de la
propiedad de los medios de comunicación alentando a los Estados miembros a adoptar
medidas sectoriales para aumentar la transparencia de tal propiedad. En particular,
el artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2010/13/UE del Parlamento Europeo y del
Consejo reconoce que los Estados miembros pueden exigir que los prestadores de servicios
de comunicación que operen bajo su jurisdicción faciliten el acceso a la información
sobre su estructura de propiedad, incluyendo a sus propietarios y beneficiarios reales,
en consonancia con las normas generales sobre la transparencia de la propiedad real
establecidas en la Directiva (UE) 2015/849 del Parlamento Europeo y del Consejo . Ya en este sentido, la Recomendación del Consejo de Europa de 2018 sobre el pluralismo
de los medios de comunicación y la transparencia de la propiedad de los medios de
comunicación pedía a los Estados miembros que establezcan marcos para la divulgación de información
precisa y actualizada sobre la propiedad directa y efectiva de los medios de comunicación,
ya sea a través de acciones voluntarias que podrían ser adoptadas tanto directamente
por los prestadores de servicios de comunicación como por los Estados miembros, sin
perjuicio de las normas de transparencia horizontal de la propiedad a nivel de la
Unión en virtud de la Directiva (UE) 2015/849 del Parlamento Europeo y del Consejo,
y las normas de divulgación para empresas en virtud de la Directiva (UE) 2017/1132
del Parlamento Europeo y del Consejo , así como de los sistemas de interconexión de registros existentes a nivel de la
Unión Europea.
2. ANTECEDENTES AL PROYECTO DE REGLAMENTO. EL PROCESO NORMATIVO DE LA “CONVERGENCIA”
AUDIOVISUAL
2.1. Del Libro Verde de la Comisión Europea sobre la Convergencia a las propuestas
de Reglamentos de mercado y servicios digitales y de libertad de prensa
La globalización revestida de tecnología digital ha atravesado nuestras sociedades
y nuestras vidas desde que a partir de mediados los años 90 del pasado siglo saltase
desde los ámbitos de la investigación a la industria y a su popularización comercial.
La aparición y despliegue de la tecnología digital provocó un profundo debate en las
instituciones responsables de diseñar los marcos jurídicos en Estados e instituciones
que, en aquellos momentos, conformaban la Comunidad Económica Europea (CEE), cuya
Comisión impulso el Libro Verde sobre la convergencia de los sectores de las telecomunicaciones,
medios de comunicación y tecnologías de la información .
Este documento tenía por objeto abrir un debate a escala europea sobre la forma en
que la nueva generación de medios (aquellos sectores que tenían como denominador común
el manejar información susceptible de ser digitalizada, es decir, las telecomunicaciones,
la informática y el sector audiovisual), tras sus respectivos períodos iniciales en
los que dispusieron de sus infraestructuras dedicadas, de sus marcos jurídicos sectoriales
propios, de sus redes de distribución y comercialización y marcos jurídico específicos,
podían pasar a poder compartirlos gracias a un entorno convergente, pasando a construir
un “hipersector” de las comunicaciones ( .
La Comisión Europea percibió que la aparición, desarrollo y despliegue de esta tecnología
vendría a provocar un cambio de paradigma en la actividad de nuestras sociedades y
que resultaría determinante en nuestras economías. Este Libro Verde tenía por objeto
abrir un debate a escala europea sobre la forma en que la nueva generación de medios
electrónicos debería reglamentarse en el siglo XXI. Se tenia la convicción de que
la tecnología digital permitía la convergencia de un volumen considerablemente mayor
de servicios tradicionales y nuevos hacia las mismas redes de transporte y la utilización
de dispositivos integrados del consumidor para fines tales como telefonía, televisión
y computación personal.
El legislador europeo entendía que ya entonces (y así lo siguió manifestando en numerosas
ocasiones posteriores; ver en el caso de la publicación en 2013 del Libro Verde “Prepararse
para la convergencia plena del mundo audiovisual: crecimiento, creación y valores”
) asistíamos a una transformación del paisaje de los medios audiovisuales, caracterizada
por un aumento constante de la convergencia de los servicios de medios de comunicación,
así́ como de la manera en que estos se consumen y prestan.
Así, ya en 2013, el legislador europeo entendía que el fenómeno advertido en los años
90 del pasado siglo XX,
“puede entenderse como la fusión progresiva de los servicios de radiodifusión tradicionales
y de internet. Esto conduce a posibilidades de visionado que van desde los televisores
con conectividad a Internet añadida, pasando por los descodificadores que entregan
contenidos de vídeo OTT (over-the-top a los servicios de comunicación audiovisual prestados a través de ordenadores personales,
portátiles, tabletas y otros dispositivos móviles. Los consumidores utilizan tabletas
o teléfonos inteligentes al tiempo que ven la televisión, por ejemplo, para saber
más sobre lo que están viendo o a interactuar con amigos o con el propio programa
de televisión.”.
La Unión Europea necesitaba contar con el marco reglamentario adecuado para poder
aprovechar al máximo las ventajas de esta convergencia en lo que se refiere a la creación
de puestos de trabajo, crecimiento, capacidad de selección del consumidor y diversidad
cultural. Un mensaje clave que emana del Libro Verde de la Comisión es que la convergencia
no deberá traducirse en una reglamentación adicional. Sin embargo, los reglamentos
actuales deberían revisarse a fin de establecer si seguirán siendo pertinentes a la
luz de esa convergencia.
Cuando nos referimos a la convergencia -un concepto manido y utilizado con profusión-debemos
saber que encierra en sí mismo una cualidad polisémica que le permite adoptar múltiples
aspectos y percepciones en función del lugar en el que se inserte. En el ámbito en
el que nos movemos, el de las comunicaciones, cuando hablamos de Convergencia estamos
señalando el proceso que se pone de manifiesto gracias al desarrollo de la tecnología
digital y su impacto en sectores y mercados que hasta ese momento discurrían por caminos
legislativos y de mercado diferenciados, como eran el sector de la informática, las
telecomunicaciones y el audiovisual.
De la confluencia de estos sectores, de los servicios que requerían de infraestructuras
específicas y que se comercializaban de forma separada, hoy -tras cerca de treinta
años desde que se acuñó este concepto- ya hablamos de una realidad incuestionable
que ha ido más allá de lo esperado en los años 90 del pasado siglo cuando se publicó
el Libro Verde de la Convergencia.
2.2. Un marco jurídico para la Convergencia en la Unión Europea
Por tanto, ya en 1997, la Comisión Europea a partir de la publicación del citado Libro
Verde iniciaba un período de reflexión, sobre todo de orden jurídico, en relación
con la convergencia entre los sectores implicados y sobre sus consecuencias para la
reglamentación de la sociedad de la información. Resultaba indispensable adaptar los
marcos reguladores existentes al nuevo entorno propiciado por la implosión de la tecnología
digital.
Como señala Gema Domènech (Quaderns del CAC, 2003), la convergencia tecnológica entre
el audiovisual, las telecomunicaciones y la informática implica, entre otras cosas,
nuevos medios de difusión, de acceso a la información y de relación con la sociedad.
Además, en Europa, la televisión se postula como el principal medio de acceso a la
sociedad de la información. Y cuando la televisión es el sistema de acceso a este
nuevo entorno, aparecen las principales dificultades en relación con los regímenes
jurídicos aplicables a los sectores inmersos en el proceso de convergencia: es decir,
la televisión en el ámbito de la comunicación pública, y los servicios de la sociedad
de la información de la comunicación privada.
Una de las principales conclusiones de la reflexión puesta en marcha por el legislador
europeo con este Libro Verde, se refiere a la necesaria separación de reglamentaciones
de la transmisión y de los contenidos. Se consideraba que habría que regular los contenidos
en función de su naturaleza y no según la infraestructura o dispositivo de recepción
por el que llegan al usuario.
En el caso de los contenidos audiovisuales, y más concretamente de la televisión tal
como se percibía y se recibía ese servicio, se inició un proceso de revisión de la
Directiva de Televisión sin Fronteras del año 1989 , con la voluntad de presentar una propuesta de reforma a principios de 2004 que
culminó en la Directiva de 2007 y continuó con posteriores debates y nuevas modificaciones de la Directiva de Televisión
sin Fronteras de 1989, en 2010 como texto refundido, y llegar hasta la vigente Directiva
de 2018 de servicios de comunicación audiovisual.
Por otro lado, los servicios de la sociedad de la información, quedaban regulados
por la Directiva de comercio electrónico 2000/31/CE , que se verá actualizada, aun a pesar de no verse derogada, por la propuesta de
Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un mercado único de servicios
digitales (Ley de servicios digitales) y por el que se modifica la Directiva 2000/31/CE
.
Ya en el año 2002, en lo referido a las infraestructuras de transmisión para las comunicaciones
electrónicas -tras años de discusión entre la Comisión Europea, los Estados miembros
y el Parlamento Europeo- se aprobaba el que se conoció como “nuevo marco regulador
de las comunicaciones electrónicas” o “paquete Telecom” que establecía el nuevo régimen
jurídico de las infraestructuras y de la prestación de servicios de transporte de
señales en redes de comunicaciones electrónicas. Así para acompañar la apertura del
mercado de las telecomunicaciones a la competencia, la UE adoptó un marco regulador
de las comunicaciones electrónicas que se ajustaba a los avances tecnológicos y a
las necesidades del mercado con la conocida como “Directiva marco”, cuyo objeto era
reforzar la competencia en el sector de las comunicaciones electrónicas, estimular
las inversiones, fomentar la libertad de elección de los consumidores y permitir que
se beneficien de los servicios innovadores, de la calidad y de precios más bajos.
La “Directiva Marco”, establecía las tareas de las autoridades nacionales de reglamentación
(ANR) y los principios que forman la base de sus operaciones. Junto a la “Directiva
Marco”, formaban parte del denominado “paquete de telecomunicaciones» (aprobado en
2002 y enmendado en 2009) se encontraban cuatro Directivas «específicas» que regulan
aspectos concretos de las comunicaciones electrónicas y dos Reglamentos, configurando
el marco regulador de las comunicaciones electrónicas que se vería actualizado por
el Código Europeo de Comunicaciones Electrónicas. Y ya, hoy en día, como compendio
del anterior marco regulador para las telecomunicaciones, nos encontramos ante el
Código Europeo de Comunicaciones Electrónicas .
A pesar de la voluntad inicial, la Comisión europea continuó manteniendo separados
los marcos normativos de las telecomunicaciones y del audiovisual, pero eso sí, se
inició un proceso de homogeneización de conceptos y criterios que poco a poco han
venido haciendo converger las normativas europeas y nacionales del “hípersector” de las comunicaciones, hasta el punto de promoverse espacios comunes de regulación
y supervisión de esos mercados. Se abrió el debate sobre cómo regular y legislar,
si sobre las infraestructuras o sobre la base de los servicios prestados y recibidos
por sus usuarios, los ciudadanos. Hoy ya se aprecia una opción al respecto, en la
que se vislumbran como ganadores los servicios, independientemente de la infraestructura
por la que se difunden o distribuyen, o el dispositivo a través del cual se reciben.
Una solución que como veremos afronta grandes y graves dificultades que son el reto
de las nuevas iniciativas normativas que analizamos a continuación.
3. EL IMPACTO DE LA PROPUESTA DE REGLAMENTO EN LA LEGISLACIÓN AUDIOVISUAL ESPAÑOLA
3.1. El impacto en la Ley 13/2022, General de Comunicación Audiovisual
3.1.1. Impacto en la legislación General Audiovisual
Sin duda, la Ley 13/2022, de 7 de julio, General de Comunicación Audiovisual , se verá impactada por la futura aprobación del Reglamento de Libertad de Medios
impulsado por la Comisión Europea. En el momento en que se escribe este texto, la
propuesta debe pasar por los trámites de debates en el Parlamento Europeo y contar
con los Estados miembros, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario. Una
vez aprobado el texto definitivo de Reglamento y publicado en el Diario Oficial de
la Unión Europea (DOUE), será directamente aplicable en toda la Unión Europea, sin
necesidad de ningún otro acto posterior de transposición a los ordenamientos jurídicos
internos. Es por ello que el impacto no solo vendrá dado por razón de la materia,
sino por su aplicación directa en el ordenamiento jurídico español y afectando a la
legislación general audiovisual, y otras legislaciones como las referidas a la prestación
del Servicio Público Audiovisual, en especial la Ley 17/2006 de 5 de junio, de la
radio y la televisión de titularidad estatal, y la Ley 8/2009, de 28 de agosto, de
financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española, así como a la legislación
en materia de publicidad institucional, la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad
y Comunicación Institucional; junto a las legislaciones autonómicas en estas materias.
Aunque nos encontramos en esta fase ante una propuesta de reglamento que puede ser
modificada en el transcurso del proceso legislativo ordinario de la Comisión Europea,
hay una serie de aspectos sustantivos que se deben considerar al efecto de evaluar
el impacto normativo que tendrá esta propuesta en la legislación general audiovisual,
y en las otras legislaciones referidas más arriba.
En este sentido, y en lo que a la Ley 13/2022 afecta, como Ley General de Comunicación
Audiovisual, se debe tener en cuenta que, a efectos del texto de propuesta de Reglamento,
la definición de servicio de medios se limita a los servicios definidos en el Tratado
y, por tanto, abarca cualquier forma de actividad económica. Esta definición no considera
los contenidos generados por los usuarios que se suban a una plataforma en línea,
a menos que constituya una actividad profesional prestada normalmente a cambio de
una contraprestación (ya sea económica o de otro tipo). También queda fuera del objeto
de Reglamento la correspondencia puramente privada, como los correos electrónicos,
así como todos los servicios que no tengan como finalidad principal el suministro
de programas audiovisuales, sonoros o publicaciones de prensa. Es decir, cuando el
contenido es meramente accesorio al servicio y no su parte principal, como es el caso
de los anuncios o el de la información relacionada con un producto o un servicio proporcionado
por sitios web que no ofrecen servicios de medios de comunicación.
De este modo, la definición de la Ley General Audiovisual española, recogida en su
artículo 2 deberá verse modulada de tal modo que la definición de un servicio de medios
deberá abarcar, en particular, las emisiones de televisión o radio, los servicios
de medios audiovisuales, podcasts de audio o publicaciones de prensa. Igualmente,
la comunicación corporativa y la distribución de materiales informativos o promocionales
para empresas o privados quedarían excluidos del ámbito de esta definición y por tanto
fuera del objeto de la Ley General de Comunicación Audiovisual.
El capítulo I de la propuesta de Reglamento, relativo a disposiciones generales, en
su artículo 1 de objeto y ámbito de aplicación, establece normas comunes para el correcto
funcionamiento del mercado interior europeo de los servicios de medios, incluida la
creación del Consejo Europeo de Servicios de Medios (que analizaremos en epígrafe
posterior), preservando al mismo tiempo la calidad de los servicios de medios de comunicación.
En sentido de exclusión o de lista negativa en la que se recogen las normas no afectadas
por esta propuesta de Reglamento, estarían las siguientes:
La Directiva 2000/31/CE;
la Directiva 2019/790/UE;
el Reglamento 2019/1150;
la Ley de Servicios Digitales;
la Ley de Mercados Digitales;
el Reglamento sobre la transparencia y la orientación de la publicidad política.
Asimismo, el texto de la propuesta de Reglamento en su artículo primero señala que
no afectará a la posibilidad de que los Estados miembros, como es el caso de España,
adopten normas más detalladas en los ámbitos cubiertos por el capítulo II y por la
sección 5 del capítulo III del propio Reglamento. Estos se refieren a los derechos
y obligaciones de los prestadores y receptores de servicios de comunicación y a los
Requisitos para el buen funcionamiento de las medidas y procedimientos del mercado
de los medios de comunicación, respectivamente; siempre que dichas normas se ajusten
al Derecho de la Unión Europea.
En el mercado digital de los medios de comunicación, los proveedores de plataformas
para compartir vídeos o plataformas en línea muy grandes pueden entrar en la definición
de prestador de servicios de comunicación. En general, estos proveedores desempeñan
un papel clave en la organización de los contenidos, incluso por el uso de sistemas
automatizados o algoritmos, pero no ejercen la responsabilidad editorial sobre los
contenidos a los que dan acceso. Sin embargo, en un entorno mediático cada vez más
convergente, algunos proveedores de plataformas para compartir vídeos o plataformas
en línea muy grandes han comenzado a ejercer el control editorial sobre una o varias
secciones de los servicios que prestan en línea.
Por tanto, tal como se recoge en la propuesta de Reglamento, una entidad de este tipo
podría calificarse tanto de proveedor de plataformas para compartir vídeos o como
un proveedor de plataformas en línea muy grande y como proveedor de servicios de medios
de comunicación, por lo que debe considerarse el impacto en la Ley 13/2022, tanto
en el perímetro del objeto de la Ley (artículo 1), como en su definiciones (artículo
2) o como en el Capítulo IV del registro de prestadores y, también, al articulado
del Título V, referido a la prestación del servicio de intercambio de vídeos a través
de plataforma.
Junto a las afecciones que la propuesta de Reglamento tendría sobre la legislación
general audiovisual, el propio texto de la propuesta aclara de antemano en su considerando
12 que no afecta a la libertad de expresión garantizada a los individuos en virtud
de la Carta Europea de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y consagrado en el caso español por el artículo 20 de la Constitución española.
En este sentido añade que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha observado que
en un sector tan sensible como el de los medios audiovisuales, además de su deber
negativo de no injerencia de los poderes públicos, éstos tienen la obligación positiva
de establecer un marco legislativo y administrativo adecuado para garantizar el debido
pluralismo en el sistema de medios .
Añadir por último en estas afecciones a la legislación general audiovisual española
derivadas de la propuesta de Reglamento, las previsiones contenidas en su texto en
relación con la protección de la independencia editorial (considerando decimocuarto)
que se plantea como una condición previa para el ejercicio de la actividad de los
medios de comunicación y su integridad profesional. Se considera por el legislador
europeo en su propuesta que la independencia editorial es especialmente importante
para los prestadores de servicios de comunicación que ofrecen contenidos de noticias
y de actualidad, dado su papel social como bien público. Señala la propuesta que los
prestadores de servicios de comunicación deben poder ejercer sus actividades económicas
libremente en el mercado interior y competir en igualdad de condiciones en un entorno
cada vez más en línea, en un entorno convergente, en el que la información fluye a
través de las fronteras mediante las redes de comunicaciones.
3.1.2. El impacto en lo referido al Regulador Independiente del Audiovisual
La propuesta de Reglamento crea un órgano europeo de vigilancia de la libertad de
los medios de comunicación, el Consejo Europeo de Servicios de Medios de Comunicación,
independiente y formado por autoridades nacionales de medios de comunicación. Entre
las funciones de este nuevo organismo europeo estaría la de promover la aplicación
de la normativa de la UE en materia de medios de comunicación, concretamente asistiendo
a la Comisión Europea en la preparación de directrices sobre cuestiones de regulación
de los medios de comunicación. También podrá emitir dictámenes sobre las medidas y
decisiones nacionales que afecten a los mercados de los medios de comunicación y a
las concentraciones del mercado de medios.
Este nuevo organismo también coordinaría las medidas reglamentarias nacionales relativas
a los medios de comunicación de países terceros que presenten un riesgo para la seguridad
pública, a fin de velar por que esos medios no eludan las normas aplicables en el
seno de la UE. El Comité también organizaría un diálogo estructurado entre las plataformas
en línea de muy gran tamaño y el sector de los medios de comunicación a fin de fomentar
el acceso a ofertas diversas en materia de medios de comunicación y supervisar el
cumplimiento por parte de las plataformas de las iniciativas de autorregulación, por
ejemplo, el Código de buenas prácticas en materia de desinformación de la UE .
El Título IX de la Ley 13/2022, relativo a las autoridades audiovisuales competentes
en materia audiovisual y por supuesto la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de
la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) se verían impactadas
por la aprobación del reglamento de Libertad de Medios ya que supone un reforzamiento
de dichas autoridades y, en el caso español, de las competencias de la CNMC, junto
con la dimensión europea planteada, mediante la creación del Consejo Europeo de Servicios
de Medios de Comunicación sobre la base del actual Grupo de Reguladores Europeos de
Servicios de Medios Audiovisuales (ERGA), creado por la Directiva 2010/13/UE .
La propuesta de Reglamento parte de la consideración de que las autoridades u organismos
reguladores nacionales independientes son fundamentales para la correcta aplicación
de la legislación sobre medios de comunicación en toda la Unión. El legislador europeo
entiende que las autoridades u organismos reguladores nacionales a los que se refiere
el artículo 30 de la Directiva 2010/13/UE son los más indicados para garantizar la
correcta aplicación de los requisitos relativos a la cooperación en materia de regulación
y al buen funcionamiento del mercado de servicios de medios, tal como se recoge en
la Ley 13/2022 y, a su vez, se ven reforzados en el capítulo III de la propuesta de
Reglamento.
La novedad más relevante que introduce la propuesta de Reglamento en materia de organismos
reguladores independientes es intentar garantizar una aplicación coherente del mismo
y del resto de la legislación de la Unión Europea en materia de medios de comunicación,
para lo que crea un organismo consultivo independiente a nivel de la Unión que reúna
a dichas autoridades u organismos y así coordinar sus acciones, sobre la base del
existente Grupo de Reguladores Europeos de Servicios de Medios Audiovisuales (ERGA),
creado por la Directiva 2010/13/UE, a la cual modifica en este aspecto y lo cual provoca,
a su vez, la modificación de todo lo relativo a la cooperación de la Autoridad audiovisual
independiente española, en su cooperación con el ERGA y ahora el nuevo Consejo que
se pretende crear.
3.1.3. La autorregulación y la corregulación
La Ley 13/2022, en su Título I, recoge una mención específica a la autorregulación
y la corregulación. No pasa desapercibido para el legislador español el papel que
puede desempeñar la autorregulación y corregulación efectiva como complemento de
los mecanismos legislativos, judiciales y administrativos vigentes y su valiosa contribución
con vistas a la consecución de los objetivos de esta ley y, en particular, a la protección
de los usuarios. Asimismo, en un sector tan dinámico como el audiovisual, los mecanismos
de la autorregulación y la corregulación coadyuvan a la consecución de objetivos
legales en la medida en que permiten que los propios obligados -esto es, los prestadores
del servicio de comunicación audiovisual y los prestadores del servicio de intercambio
de vídeos a través de plataforma- puedan avanzar en sus compromisos para proteger
al usuario a medida que vaya resultando necesario, más allá́ de lo previsto inicialmente
por la normativa.
En artículos sobre principios generales de la comunicación audiovisual como el referido
al pluralismo (art. 5), a la igualdad de género e imagen de las mujeres (art. 6),
a las personas con discapacidad (art. 7), veracidad de la información (art. 8), o
los específicos artículos 12 y siguientes dedicados en profundidad a los fenómenos
de la autorregulación y la corregulación en el sector audiovisual, se aborda esta
perspectiva normativa en la Ley 13/2022
Como ya se recoge en la Directiva (UE) 1808/2018, la Recomendación ve en la autorregulación
de los medios de comunicación y las normas de ética periodística herramientas eficaces
para empoderar a los periodistas y ayudarles a resistir presiones indebidas, incluso
de los sectores comerciales, aumentando así la confianza del público en los medios
de comunicación
La Recomendación recuerda que, tal y como señala el proyecto financiado por la Unión
Media Councils in the Digital Age , los consejos de medios de comunicación o de prensa sólo funcionan en poco más de
la mitad de los Estados miembros En estos Estados miembros, difieren en cuanto a su
tamaño, alcance de actividades y tipo desde la identidad jurídica o el reconocimiento
en la legislación nacional, lo que puede influir en su papel efectivo.
La Recomendación propone a los prestadores de servicios de comunicación un catálogo
no exhaustivo y no acumulativo de medidas y estrategias voluntarias con el fin de
garantizar el proceso independiente de producción de contenidos informativos. Las
medidas recomendadas se refieren a elementos clave, empezando por las condiciones
para la redacción de los contenidos editoriales, pasando por el empoderamiento de
los periodistas para que participen en decisiones cruciales para el funcionamiento
de los medios de comunicación, hasta las estrategias para garantizar la estabilidad
a largo plazo de la producción de contenidos informativos.
3.1.4. En materia de concentración y defensa de la pluralidad en el sector audiovisual
Los artículos 5. sobre el pluralismos como principio general de la comunicación audiovisual,
y 19 y 20, en materia de comunicaciones previas de la Ley 13/2022, así como la Ley
3/2013, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en todo
lo referido a concentración y defensa de la pluralidad en el sector audiovisual se
ven afectados en su redacción actual por la propuesta de Reglamento. En tanto que
estima el legislador comunitario que cuando una concentración del mercado de los medios
entra en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) nº 139/2004 del Consejo o de las normas y procedimientos adoptados por los Estados miembros sobre esta base,
no debe afectar a la aplicación del apartado 4 del artículo 21 del Reglamento 139/2004.
Así, cualquier medida adoptada por las autoridades u organismos reguladores nacionales
designados o de los medios de comunicación sobre el pluralismo y la independencia
editorial deben estar orientadas a proteger intereses legítimos en el sentido del
artículo 21, apartado 4, párrafo tercero del Reglamento 139/2004, y deben estar en
consonancia con los principios generales y otras disposiciones del Derecho de la Unión.
Con el fin de garantizar unos mercados de medios de comunicación pluralistas, las
autoridades u organismos nacionales y el Consejo deben considerar el impacto en el
pluralismo de los medios de comunicación, en particular el efecto sobre la formación
de la opinión pública, teniendo en cuenta el entorno en línea. Al mismo tiempo, debe
considerarse si otros medios de comunicación, que ofrecen contenidos diferentes y
alternativos, coexistirían después de la concentración del mercado de los medios de
comunicación en cuestión.
La evaluación de las salvaguardias de la independencia editorial debe incluir el examen
de los riesgos potenciales de interferencia indebida por parte del futuro propietario
de la estructura de gestión o gobierno en las decisiones editoriales individuales
de la entidad adquirida o fusionada, así como las salvaguardias internas existentes
o previstas para preservar la independencia de las decisiones editoriales individuales
dentro de los medios de comunicación implicados. Al evaluar los posibles impactos,
los efectos de la concentración en cuestión sobre la sostenibilidad económica de la
entidad o entidades sujetas a la concentración también deben considerarse si, en ausencia
de la concentración, serían económicamente sostenibles en el sentido de que fueran
capaces, a medio plazo, de seguir prestando y desarrollando servicios de medios de
comunicación económicamente viables, con recursos adecuados y tecnológicamente adaptados
al mercado.
3.3. El impacto en la legislación audiovisual referida a la prestación del Servicio
Público Audiovisual
Tanto el Título III de la Ley 13/2022, sobre la prestación del servicio público de
comunicación audiovisual, legislación básica para todos estos prestadores independientemente
de su ámbito de cobertura, ya sea estatal, autonómica o local, como las legislaciones
referidas de forma especial a la prestación del Servicio Público Audiovisual, la Ley
17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal y la Ley
8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española,
se ven afectadas por la propuesta de Recomendación, ya que presenta un nuevo enfoque
que busca profundizar en la independencia de estos prestadores.
El legislador europeo reconoce en los medios de comunicación de servicio público creados
por los Estados miembros el desempeño de un papel especial en el mercado interior
de los medios de comunicación, garantizando a los ciudadanos y a las empresas el acceso
a una información de calidad y una cobertura mediática imparcial, como parte de su
misión. Pero, sin embargo, entiende este mismo legislador en su propuesta de Recomendación,
que los medios de comunicación de servicio público pueden estar especialmente expuestos
al riesgo de injerencia, dada su proximidad institucional con el Estado y la financiación
pública que reciben.
Por lo tanto, es necesario, basándose en las normas internacionales desarrolladas
por el Consejo de Europa en este sentido, establecer salvaguardias legales para el
funcionamiento independiente de los medios de comunicación de servicio público en
toda la Unión.
En esta misma línea se plantea como necesario en la propuesta de Reglamento garantizar
que, sin perjuicio de la aplicación de las normas sobre ayudas estatales de la Unión,
los proveedores de medios de comunicación de servicio público cuenten con una financiación
suficiente y estable para cumplir su misión, que permita la previsibilidad de su planificación.
Preferiblemente, esta financiación debería decidirse de acuerdo con la misión de servicio
público de los proveedores de medios de comunicación de servicios públicos, para evitar
la posible influencia indebida de las negociaciones presupuestarias anuales acorde
a la doctrina Altmark , instaurada hace décadas en toda la UE.
Así el artículo 5 de la propuesta de Reglamento afecta de forma directa a las garantías
de independencia e indisponibilidad de los Directores o Presidentes de los organismos
prestadores del servicio público de cada país y por tanto a las normas concordantes
de las legislaciones nacionales, como la española, que deberían verse revisadas en
este sentido.
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Notas
[*]Ángel García Castillejo es doctor en leyes (UNED) y en Comunicación Audiovisual (UCM). Es profesor de Periodismo
y de CAV en la Universidad Carlos III de Madrid. Actualmente se desempeña como director
del área de Políticas Audiovisuales, Servicio Público e Internacional de CRTVE.
[1] Discurso sobre el estado de la Unión de la presidenta von der Leyen, Estrasburgo,
15 de septiembre de 2021.
[2] Además, los servicios de medios de comunicación deben prestarse de conformidad con
los requisitos de accesibilidad de la Directiva (UE) 2019/882 (el Acta de Accesibilidad
Europea), DO L 151 de 7.6.2019, 70-115. .
García Castillejo, Ángel. (2022). El Proyecto de Reglamento Europeo de Libertad de los Medios de Comunicación y su repercusión en la legislación audiovisual española. Revista Internacional de Comunicación y Desarrollo (RICD), 4(17). https://doi.org/10.15304/ricd.4.17.8809
Ángel García Castillejo es doctor en leyes (UNED) y en Comunicación Audiovisual (UCM). Es profesor de Periodismo y de CAV en la Universidad Carlos III de Madrid. Actualmente se desempeña como director del área de Políticas Audiovisuales, Servicio Público e Internacional de CRTVE.
