La dimensión política del dialogo entre los Tribunales

¿Cuál es la efectividad de un sistema jurisdiccional de tutela multinivel de los derechos? A esta exigente pregunta intenta responder el excelente libro de Silvana Sciarra, ex presidenta del Tribunal Constitucional italiano.

Escrito con la sensibilidad de la académica al servicio de la jurisdicción constitucional, el libro recoge tres clases impartidas en la Universidad de Macerata en 2021, dedicadas respectivamente a la independencia del juez, a la mediación entre derecho y política a la que están llamadas los tribunales supranacionales y constitucionales, y al diálogo entre dichos tribunales en el marco de la cuestión prejudicial.

El punto de partida del razonamiento de Sciarra es la colocación de cada juez dentro de un «marco sistémico» (pág. 19) en el que operan tribunales guiados por tradiciones diversas, pero todos ellos unidos por los ineludibles principios de garantía e independencia. Y es precisamente la independencia la que constituye un elemento imprescindible del ejercicio de la función jurisdiccional en el contexto democrático europeo, porque «es esencial, en particular, para el buen funcionamiento del sistema de cooperación judicial constituido por el mecanismo de la cuestión prejudicial previsto en el art. 267 TFUE»1, pero representa también la condición lógica previa para que la tutela judicial de los derechos proclamada en el art. 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea sea efectiva.

Por tanto, solo tribunales independientes están en condiciones de garantizar el judicial empowerment del proceso de integración europea. Un proceso en el que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea no es el único protagonista, sino en el que también desempeñan un papel fundamental los jueces nacionales, constitucionales y ordinarios, unidos entre sí por un vínculo dialógico orientado a la búsqueda de soluciones comunes.

Lo que Sciarra nos ofrece es la imagen de una comunidad variada de tribunales, que «mantiene unidas instituciones entre sí diversas para que no pierdan los valores que las unen en la tarea de impartir justicia» (p. 53). Las mantiene unidas, pero ello no significa ausencia de conflictos. Al contrario, los episodios judiciales que se recorren en el volumen muestran cómo, a menudo, por efecto de una inoportuna reivindicación de una soberanía identitaria, la confrontación puede volverse «belicosa» (p. 48). Si esto ocurre, el riesgo es sistémico: la competencia «podría hacer tambalear los principios fundamentales del Estado de Derecho» (ibidem). Aquí se comprende entonces el papel del Tribunal de Justicia, que consiste en reconducir a la unidad los impulsos nacionales, alentando ese proceso de constitucionalización de Europa que los gobiernos no han sabido implementar y que, en cambio, el Tribunal de Justicia puede garantizar tejiendo un “diálogo” cooperativo con los tribunales constitucionales nacionales.

Un “diálogo” – para usar una expresión que quizás ya esté desgastada (Chinni 2025, pág. 466) – a veces intenso y difícil, pero cuyo resultado final es siempre el de proporcionar una garantía efectiva de los valores fundamentales de la democracia y del Estado de Derecho en Europa.

Ejemplo emblemático de esta cooperación es, sin duda, el mecanismo de la cuestión prejudicial. Se trata de un instituto sobre el que se ha derramado – literalmente – ríos de tinta. La Autora nos ofrece una representación privilegiada, desde la perspectiva de juez redactante de la providencia con la que el Tribunal Constitucional italiano activa el mecanismo2.

Más allá de los hechos concretos, lo interesante es la relación que se establece entre los dos tribunales: uno, el Tribunal Constitucional, «al que se le ha planteado una cuestión de puro derecho (...) a la cual debe responder a la luz tanto de las normas del derecho nacional como de las normas del derecho de la Unión, con el fin de proporcionar no solo a su propio juez de remisión, sino también al conjunto de los jueces italianos, una resolución dotada de efectos erga omnes, vinculante para dichos jueces en cualquier controversia pertinente que puedan conocer»3; y el otro, el Tribunal de Justicia, actor de un “diálogo” privilegiado, «en cuanto depositario del “respeto del derecho en la interpretación y aplicación de los tratados”»4.

Especialmente cuando los tribunales tratan con los derechos, emerge la necesidad de que la interacción jurisdiccional multinivel se base en una colaboración leal, ya que las distintas competencias de las que son depositarios no deben hacer olvidar que el objetivo es común: «garantizar interpretaciones cada vez más armonizadas, de aproximación entre disposiciones de contenido análogo interpretadas por tribunales que se observan y se comunican» (pág. 82). Lo reconoce el propio Tribunal Constitucional italiano, al advertir «una conexión inseparable entre los principios y derechos constitucionales invocados por el Tribunal Supremo y aquellos reconocidos por la Carta, enriquecidos por el derecho derivado, complementarios y armónicos entre sí», los cuales deben ser salvaguardados «desde una perspectiva de máxima expansión»5.

La perspectiva de máxima expansión de los derechos es, además, el eje sobre el que se sostiene el diálogo, al que no puede dejar de participar también el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, cuya jurisprudencia a menudo termina por “hacer sistema” con la del Tribunal de Justicia.

El resultado es un “hacer justicia” compartido, porque los jueces ordinarios y los tribunales «trabajan para alcanzar objetivos compartidos, se sitúan en una dimensión propositiva y adoptan un método que los acerca» (pág. 110). Se presentan, por tanto, como «instituciones del pluralismo» (pág. 109). En esta óptica, como eficazmente sugiere Sciarra, identidad y soberanía se vuelven compartidas: aunque permanecen bajo el control de los Estados miembros, operan al mismo tiempo como «válvulas de nuevos engranajes ultraestatales, que requieren una constante sintonización para que todo funcione de manera sincrónica e integrada» (pág. 111).

Hasta aquí, el volumen, sumamente valioso, ofrece al lector un marco teórico que describe este sistema multinivel de tutela de los derechos.

Sin embargo, queda sin resolver la cuestión que desde hace tiempo ha planteado otra doctrina autorizada: si se pasa del registro de la coexistencia de múltiples tribunales al plano muy diferente de la evaluación de sus outputs, el panorama es menos halagüeño de lo que parece.

En primer lugar, el principio de máxima expansión de los derechos es, probablemente, «un equívoco» (Bin 2018, pág. 63 y ss.). Extender la protección de un derecho, como pretende hacer el Tribunal Constitucional en numerosos obiter dicta, implica correlativamente ampliar las obligaciones de terceros. Del mismo modo, la introducción de nuevos derechos por vía jurisprudencial, como hace a menudo el Tribunal Europeo de Derechos Humanos a partir de interpretaciones creativas del CEDH, comporta una correlativa limitación de las esferas jurídicas de otros sujetos privados, aun cuando se encuentren constitucionalmente garantizadas (Pace 2003, pág. 27).

No solo la multiplicación de instancias de protección de los derechos confunde, por tanto, «la cantidad de derechos y de instrumentos de tutela con la calidad de la protección de la persona» (Luciani 2006, pág. 1660), sino que también subestima la diversidad histórica de los derechos en los distintos ordenamientos, que no puede resolverse mediante una «coincidencia de etiqueta o incluso de formulación textual» (Luciani 2006, pág. 1661).

Los derechos previstos en los tres ordenamientos – nacional, de la Unión y europeo – nacen, de hecho, sobre presupuestos diferentes y tienen significados distintos. Tienen, para decirlo con Bin, un «imprinting genómico» distinto (Bin 2018, p. 70).

El desequilibrio de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia hacia los “derechos del mercado” es la prueba evidente del verdadero razonamiento que subyace a las decisiones del juez europeo: «los Estados pueden aplicar sus derechos fundamentales mientras no interfieran con la aplicación del derecho europeo y con la prevalencia uniforme de los derechos y libertades reconocidos y regulados por éste» (Bin 2018, pàg. 92 y ss.).

Con lo cual, y pese a los derechos sociales consagrados en las constituciones europeas de la posguerra, estos son con frecuencia desatendidos por la jurisprudencia europea (Kilpatrick 2018, pág. 67 y ss.).

Pero el aspecto quizás más problemático generado por la tutela multinivel de los derechos es otro y se relaciona con la devaluación, a la vez, de los textos constitucionales y del papel de los legisladores nacionales.

Los derechos no pueden reducirse a su verificación judicial, porque los jueces se pronuncian dentro de los límites de la demanda. La decisión sobre los derechos no puede ser judicial, sino política. En el Estado constitucional de derecho, corresponde al legislador equilibrar los derechos y los intereses en conflicto; al juez solo le queda verificar si dicho equilibrio es o no razonable (Bin 2018, pág. 51 y ss.). Y la razón es clara: el principio democrático, que como recuerda Sciarra los tribunales están llamados a defender, impone que sean los pueblos quienes «decidan (...) sobre sus propios derechos y deberes», dado que no existen «modelos universales abstractamente aptos para cualquier experiencia constitucional» (Luciani 2006, pág. 1662).

Además, es útil recordar la actitud prudente que desde hace tiempo siguen incluso importantes tribunales de common law: «In a democracy, the power to make the law rests with those chosen by the people. Our role is more confined – “to say what the law is”»6.

En suma, en la variada y aparentemente fascinante tutela multinivel de los derechos, guiada por un “diálogo” entre tribunales no exento de connotaciones políticas, la gran ausente es la representación política y el principio de legitimación democrática de las decisiones vinculadas a ella, que no pueden ser sustituidos por una función subsidiaria de los tribunales.

Así, se hace cada vez más evidente que el proceso de integración europea por vía jurisprudencial no ha ido al mismo ritmo que el proceso político; y mientras esa brecha no se cierre, la soberanía no será realmente compartida.

Pero esto, como suele decirse, es otra historia.