1. Planteamiento

A lo largo del presente trabajo me propongo plantear cómo las estrategias anticorrupción deben tomar en consideración los daños que provocan las conductas corruptas y cómo es imprescindible contar con la cooperación ciudadana, en términos de acción colectiva, para lograr una eficaz lucha contra la misma.

Trataré para ello de profundizar en el estudio de dos aspectos de la corrupción que quizá no han merecido hasta ahora la suficiente atención y que, en mi opinión, resultan esenciales para acabar con la “retorica anticorrupción” y afrontar con estrategias nuevas, o al menos más completas, la lucha contra este fenómeno.

Durante mucho tiempo se ha explicado la corrupción en términos culturales2 y económicos3, los daños se cuantificaban y se responsabilizaba de la misma básicamente al sector público, a los funcionarios, la Administración y los gobiernos. Es cierto que de un tiempo a esta parte se ha ido ampliando la mirada y se ha vinculado también con el sector privado generando nuevas estrategias de prevención y responsabilizándolos de la misma, por ejemplo, a través de la instauración de la responsabilidad penal de las personas jurídicas y la implantación de los programas de cumplimiento4. De forma paralela se ha tratado también el fenómeno desde una perspectiva social y política. Ello ha dado paso a una visión más compleja en la que la corrupción se concibe como “una traición a la comunidad”5. Este enfoque ha posibilitado desplazar el centro de interés de lo individual a lo colectivo, y visibilizar el daño social que provoca la corrupción6.

Por ello, creo que para avanzar en este terreno es necesario que se superen algunos equívocos; ni la corrupción es una cuestión estrictamente económica ni debe atribuirse en exclusiva al servidor público. Tampoco es una cuestión meramente jurídica y menos aún jurídico penal7. Las implicaciones, las consecuencias y la manera en que debe hacerse frente requiere contar necesariamente con la sociedad y los individuos, puesto que ellos también son una parte importante, como veremos, de la ecuación corrupta porque contribuye a su mantenimiento y al tiempo sufren sus consecuencias.

2. Algunos conceptos básicos

3. La percepción de la corrupción, en particular los datos de España

Ciertamente la cuestión de la medición de la corrupción no resulta fácil28, tomar las encuestas sobre percepción no permite valorar en términos objetivos cuánta corrupción hay en un país. Tampoco los datos oficiales, por si solos, aportan información completa sobre el fenómeno puesto que, entre otras cosas, no incluyen aquella corrupción que no consiste en la infracción de normas penales, administrativas o civiles, ni aquella que no es denunciada, que no llega al sistema penal/administrativo. No se dispone tampoco de demasiada información sobre tasas de victimización y cuando la hay, también presenta un elevado componente subjetivo y probablemente no alcanza a medir algunas clases de corrupción, como la política. En todo caso, para los objetivos que aquí se persiguen, tomar en consideración los datos sobre percepción nos va a permitir “mesurar” y “caracterizar” cómo se ve la corrupción desde la sociedad, elemento que puede condicionar su existencia, consolidarla o incluso ampliarla, como también luego expondré.

La corrupción ha sido y sigue siendo un fenómeno universal, transversal, que ha afectado a todas las regiones del mundo29 y aunque con diversa intensidad y características propias se ha convertido en unos de los problemas claves a nivel mundial30. Así parece deducirse de los últimos informes publicados por Transparencia Internacional en 2022, donde se señala que los datos sobre percepción de la corrupción parecen indicar que ésta es elevada, o así lo perciben los ciudadanos. La media mundial es de 43 sobre 10031, y no ha variado sustancialmente en los últimos diez años. Es más, dos tercios de los países han obtenido en 2021 una puntuación inferior a 50, lo que indica que tienen graves problemas de corrupción o que así lo perciben los ciudadanos y, ese mismo año, 27 países han obtenido la puntuación más baja de su historia32.

Por lo que respecta a la región de América Latina y el Caribe la situación no parece ser muy distinta. Según la información disponible, la media en toda América (incluido EEUU y Canadá) es de 43, si tomamos en consideración únicamente la región de América Latina y el Caribe es de 41. En esa parte del hemisferio se sitúan por debajo de 50 también dos tercios de los países evaluados. La situación en esta zona se mantienen estable desde hace tres años y aunque las peores puntuaciones las obtienen países no democráticos, los democráticos también están estancados o han perdido índice33. Ente los países mejor evaluados se encuentra Uruguay y Chile (73 y 67 sobre 100 respectivamente), pero las diferencias en la región son notables, situándose entre los peor evaluados, Venezuela, Nicaragua y Haití (14, 20 y 20 respectivamente sobre 100). Destaca sobremanera el empeoramiento de la situación en países como Argentina o Perú y en algunos países centroamericanos, como Guatemala, Honduras, El Salvador o Nicaragua.

Particularmente interesante resulta el análisis realizado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)34 de las características de la corrupción en esta región. El citado organismo señala que la corrupción presenta en esta zona unas características que permiten calificarla de estructural, por lo menos en una buena parte de los países35. Señala textualmente que en las Américas conviven diversas formas de corrupción:

La Comisión estima que los principales factores que facilitan la corrupción en la región son institucionales y culturales. Subraya como factores institucionales: la debilidad de las instituciones del Estado, el monopolio o concentración de poder en áreas con alto impacto económico o social, el amplio espacio de discrecionalidad en la toma de decisiones por parte de agentes estatales, la falta de control por la poca transparencia y rendición de cuentas y el alto nivel de impunidad, puesto que muchos de los actos de corrupción no se investigan y si se investigan no se sancionan. Identifica como factor cultural la tolerancia frente a la corrupción y, particularmente, lo que denomina “la cultura de la ilegalidad” que supone la desvalorización por parte de la sociedad de las leyes y las instituciones37.

En Europa la información ofrecida por la Comisión Europea a través del Eurobarómetro revela también que la percepción de corrupción es elevada. Los datos obtenidos a través de este instrumento confirman la presencia de algunas de las características propias de la corrupción sistémica. Cuanto menos que ésta se ha normalizado en una buena parte de las sociedades. Los datos ofrecidos por este organismo indican que la corrupción es generalizada, predomina la creencia (casi 7 de cada 10 encuestados así lo perciben) de que está muy extendida38. En efecto, la mayor parte de los países, no han hecho ningún progreso significativo en la última década y los ciudadanos son cada vez más escépticos respecto a los esfuerzos que se realizan desde los Estados para luchar contra la corrupción. Subrayan, en este sentido, que los Estados no está adoptando las medidas adecuadas para contenerla y luchar convenientemente contra ella39. Sin embargo, tampoco parece que la sociedad se haya implicado en esta lucha puesto pese al escaso porcentaje de encuestados (6%) que reconoce haberse visto involucrados o presenciado un caso de corrupción, únicamente lo denunciaron un 15%.

En España los datos sobre percepción de la corrupción, según el Eurobarómetro de 2022, indican que también en nuestro país la percepción sobre el nivel de corrupción es alta, ocupamos el puesto sexto por la cola, superados únicamente por Grecia, Croacia, Chipre, Hungría y Portugal. De la información que conta se infiere también que la corrupción se percibe como generalizada, así lo manifiestan casi un 90% de los encuestados, y señalan también que la consideran persistente40. Entre los sectores que se perciben como más involucrados o permeables a la corrupción destacan en España, por encima de la media europea: los partidos políticos (83 en España frente a un 58 europeo), los políticos de todos los niveles (67 en España frente a un 55 europeo), los bancos e instituciones financieras (44 en España frente a un 27 europeo) y los tribunales (32 en España frente a un 21 europeo). Parece que la corrupción percibida es esencialmente política, gran corrupción, aunque también administrativa en sectores muy concretos de la contratación o licitación pública. El único ámbito en el que se considera que la corrupción es menor, e inferior a la valoración que se hace en Europa, es el sanitario (20 en España frente a un 29 europeo)41. Aunque se señalan otros sectores en los que también se valora como elevada la corrupción, por ejemplo, el de los funcionarios que adjudican obras o conceden licencias, el porcentaje siendo significativo es semejante al del resto de los estados europeos. Sorprende, sin embargo, que no se asocie la corrupción con la actividad empresarial privada o no de una forma tan intensa como con las instancias Administrativas o políticas42, más aún cuando hasta en un 75% de los encuestados consideran que la corrupción forma parte de la cultura empresarial del país43.

Junto a estos datos destacaría también dos aspectos sobre los que me detendré más adelante. El primero, la percepción de la ciudadanía sobre el daño que genera la corrupción y, el segundo, los motivos por los que no se denuncia, por los que parece tolerarse este tipo de prácticas.

En relación con la primera cuestión, la percepción ciudadana de los efectos negativos de la corrupción, su valoración puede inferirse de la respuesta que dan a las cuestiones QA15.4 y QA15. Cuando se les pregunta sobre si la corrupción ha tenido repercusión en sus vidas, un 48% consideran que sí frente a un 51% que entiende que no. Parece que un porcentaje importante de ciudadanos no la perciben como dañina, o cuanto menos consideran que no produce daños sociales directos o inmediatos, pese a entender que es generalizada y persistente. Ello podría explicarse porque asumen que la corrupción es una cuestión básicamente económica que afecta a la Administración y a los funcionarios. Así parece desprenderse de su respuesta cuando son preguntados por la posible afectación de la corrupción a la competencia; comparten esta afirmación un 80% de los encuestados. Ciertamente el cuestionario no permite valorar de qué otra manera la corrupción genera daños, pero de los resultados del Eurobarómetro se desprende también con claridad que la misma afecta a la credibilidad (a la confianza) que los ciudadanos tienen en las instituciones. Así es, cuando son preguntados por en quién confiarían para resolver un caso de corrupción (QA11), los españoles manifiestan nula o mínima confianza en los políticos (1 sobre 70), por ejemplo. Sí confían, incluso por encima de la media europea, en la policía y el sistema de justicia penal, en el defensor del pueblo y en las agencias anticorrupción. Sin embargo, muestran menos confianza que el resto de los europeos en los medios de comunicación y en las organizaciones no gubernamentales (ONGs)44.

En cuanto a la segunda, los motivos por los que no se denuncia, en nuestro país destaca la respuesta: “no merece la pena denunciar”. Parece que los ciudadanos españoles consideran que la denuncia no servirá de nada45. También se esgrimen otras razonas clásicas en este ámbito; la dificultad para probarlo, el desconocimiento sobre el lugar dónde denunciar o la desprotección de los denunciantes. Sin embargo, los motivos que los españoles alegan por encima de la media europea son dos: consideran inútil la denuncia porque creen que los responsables no serán castigados, ello es coherente con la idea de que no merece la pena denunciar pero resulta difícilmente compatible con la “aparente” confianza en el sistema de justicia penal que manifiestan cuando un 34% acudiría a los tribunales para resolver casos de corrupción46. Junto a esta razón también responden que la falta de denuncia se debe al temor a tener problemas con la policía y otras autoridades. Una vez más, esta respuesta se muestra poco compatible con la confianza mostrada en la policía para resolver casos de corrupción. Quizás, una posible explicación a esta contradicción podría encontrarse en las distintas formas de corrupción que los Españoles perciben que se dan en nuestro país y los sujetos implicados en ella.

En síntesis, de los datos examinados se deduce que en España parece extendida la creencia de que la corrupción es generalizada, que no se trata de casos aislados sino que afecta a sectores enteros de actividad; los partidos, los políticos, el sector financiero y se percibe también como extendida en ámbitos concretos de la Administración, como las obras y licencias. Aunque no parece que los datos objetivos, la frecuencia con la que han presenciado o se han visto involucrados en casos de corrupción (soborno) sea indicativa de ello, puesto que únicamente un 6% de entrevistados afirman haber sido testigos de algún caso, lo cierto es que posiblemente, y ello es una hipótesis, la corrupción mayoritariamente percibida es de la que hemos denominado política y, esta clase de corrupción, suele cometerse en secreto, con discreción y entre las élites o los poderosos.

A partir de esta información, y de lo examinado hasta el momento, en general para un buen número de países en Europa, pero también en el caso español, es posible mantener que la corrupción es sistémica porque esta generalizada, es persistente y esta normalizada. Podría convenirse que:

Trataré a continuación de exponer cómo se ha producido esa normalización y que efectos tiene.

4. Desnormalización y eficacia colectiva

De los datos sobre percepción examinados parecer que la corrupción se ha normalizado en una buena parte de las sociedades tanto a nivel mundial, europeo como también en España. Ello significa que es percibida por la sociedad como un fenómeno incontrolable y ello fomenta su tolerancia47, la pasividad de la sociedad y la adaptación de los agentes implicados en la corrupción. Este estado de cosas puede provocar que, al margen del nivel de corrupción objetivamente constatable, esa percepción y las actitudes que provoca, terminen por convertirla en generalizarla y hacerla persistente (sistémica).

Efectivamente, cuando la sociedad (incluidos los funcionarios, las élites y las empresas) han vivido en un entorno en el que es necesario ofrecer o exigir sobornos para obtener servicios, mantener el nivel económico o conseguir los favores de los poderosos, se pierde la confianza en las instituciones, en el sistema y en la propia sociedad. Este efecto también se produce cuando los ciudadanos perciben que hay mucha corrupción porque ello termina por generar desconfianza en los agentes políticos, públicos y en los ciudadanos, provoca la perdida de expectativas compartidas respecto a lo que cabe esperar de los demás48. Los agentes públicos y privados normalizan la corrupción cuando no tienen ninguna esperanza en que el resto de agentes actúen correctamente, se pierden los incentivos, y la propia desconfianza en la actuación de los demás termina por ser una excusa para incumplir la ley o actuar de manera corrupta.

Tal y como señala ROTHSTEIN “el comportamiento depende (por lo menos en general) de las expectativas mutuas” y cuando la corrupción está arraigada en una sociedad, no tiene sentido ser el único actor honesto en un entorno social en el que la corrupción es la práctica habitual, o así se percibe49. Como también indica el autor, la gente está motivada para hacer lo correcto siempre que confíe en que los demás harán lo mismo. Sin embargo, cuando la corrupción se ha normalizado, aunque la sociedad la considere moralmente rechazable, y de hecho así parece ocurrir, los ciudadanos terminan por sentirse encerrados, atrapados por las normas sociales50; desconfían de las instituciones porque las consideran corruptas, pero también de la sociedad. Esto genera un círculo vicioso que alimenta la “desconfianza social” y se terminan por generar normas informales favorables a la corrupción.

En estas situaciones, la corrupción, como señala JIMENEZ, deja de ser un problema individual para pasar a ser una cuestión de “acción colectiva”. Indica el autor que “cuando todos los individuos que forman parte de un grupo actúan de manera racional atendiendo a sus interese, a la larga puede acabar produciéndose un problema colectivo que daña a todos los individuos”51. Para evitar estas situaciones se requiere que se instauren reglas que limiten la actuación de todos y que éstas sean respetadas por todos, para evitar así el daño común a consta, muchas veces, de una merma de las expectativas de ventajas individuales. Así, sí se percibe que el entorno es corrupto, que los demás no van a respetar las reglas instauradas en aras del bien común, es lógico que la gente aplique una lógica individualista; la del todo vale o sálvese quien pueda y recurran a la corrupción como instrumento idóneo para conseguir logros individuales. Solo si se confía en la acción correcta de los demás, en que respetaran las reglas impuestas para coordinar los intereses individuales, se logrará evitar acciones “egoístas”, como la corrupción.

Para revertir esta situación es necesario cambiar las expectativas mutuas y generar confianza social e institucional. Si de forma mayoritaria una sociedad cree que la corrupción es parte de la cultura empresarial, que no merece la pena denunciarla y que es un instrumento adecuado para lograr metas económicas y sociales, se instauran estrategias egoístas, del tipo, si yo no lo hago lo harán los otros52. Esta actitud social frente a la corrupción provoca una pérdida de eficacia de las medidas anticorrupción puesto que la ley, las normas, se debilitan porque no se confía en que éstas se cumplan. De ser así, una de las estrategias que podría contribuir a luchar más eficazmente contra la corrupción es precisamente la de cambiar esas creencias, romper inercias y generar un sentimiento comunitario.

Recuperar la confianza en las instituciones (los funcionarios, políticos y en el sistema de justicia) requiere de la adopción de medidas específicas y también en algunos ámbitos de reformas estructurales, pero resulta imprescindible generar relaciones de confianza mutua, entre los ciudadanos y entre éstos y las instituciones.

En realidad, el fenómeno de la normalización de la corrupción y las tácticas colectivas necesarias para revertirla presentan importantes similitudes con la denominada teoría de la de la eficacia colectiva 53. Se trata de una teoría criminológica que surge como evolución de la teoría de la desorganización social, con el objetivo de explicar la delincuencia en entornos urbanos. Según estos planteamientos la reducción del crimen depende de la existencia de valores y perspectivas compartidos de acción colectiva. Estos es, es necesario generar cohesión social para que la sociedad (los vecinos) tengan confianza y quieran participar en la comunidad no sólo instaurando medidas de control informal sino también generando expectativas para actuar colectivamente en una determinada dirección (solicitar a la administración medidas o instaurar controles, por ejemplo). Según esta teoría, los lazos de la comunidad, la confianza mutua y la colaboración/actuación conjunta resultan ser unas buenas herramientas para resolver los problemas del barrio, pero sobre todo, pueden contribuir a una mejora en la percepción de seguridad y de ese modo a un descenso en la criminalidad en el barrio54.

Así, si la corrupción se explica también porque hay “desorden social”, entonces, para resolver el “dilema social” que genera la corrupción y romper el “círculo vicioso” es necesario lograr cohesión social. Esto es, crear vínculos de confianza entre los propios miembros de la comunidad. Efectivamente, la cohesión social es imprescindible para lograr que la sociedad tenga confianza, para que los ciudadanos confíen en la actuación correcta de los demás, y actúen de manera correcta (no recurran a conductas corruptas aun cuando ello no resulte lo idóneo o los más eficaz para alcanzar metas económicas, sociales o políticas individuales55, puesto que pueden confiar en que los otros no lo harán. Si de forma colectiva se confía en que se respetaran las reglas, ello generará incentivos para respetarlas y posibilitará cambios en las actitudes, que si van acompañados de cambios institucionales (adopción de medidas anticorrupción para fomentar la integridad de los gobiernos) podrán generar confianza también en las instituciones.

Una sociedad con escasa cohesión es desconfiada y generalmente, si las instituciones no han dado muestras serias de que se puede confiar en ellas, se produce, como señala VILLORIA, desafección56 hacia las instituciones, el gobierno y las propias reglas del juego político y económico. Cuando se normaliza la corrupción se genera un “círculo vicioso”, la sociedad desconfía de las instituciones, desiste de controlarlas y ello desincentiva también cualquier actitud de cambio en las propias instituciones, que se sienten libres de cualquier fiscalización. Ello genera, a su vez, una sensación de corrupción generalizada que retroalimenta la corrupción.

Sin duda, lograr cohesión social en el sentido que aquí se plantea, no es una tarea fácil y difícilmente alcanzable sin la concurrencia de otras medidas, pero quizá a ello podría contribuir la toma de conciencia sobre los efectos negativos que la corrupción provoca. Visibilizar esos daños podría ser una vía para convencen a la sociedad de que es necesario comprometerse para cambiar la situación. Si la sociedad identifica la corrupción también con el menoscabo generalizado/difuso de derechos quizá, de ese modo, se sienta interpelada y decida empoderarse para defender colectivamente esos derechos y de manera indirecta convencer a la mayoría de que es necesario cambiar los patrones de conducta, cambiar la manera de actuar.

Una sociedad cohesionada y activa en el rechazo de la corrupción, atenta y organizada puede contribuir a alterar el equilibrio corrupto57. Visibilizar a las víctimas de la corrupción e identificar esos daños colectivos y generales que causa puede ser una posible vía para motivar a la población a hacer lo correcto y convencer a la mayoría de que solo así podrán cambiar las cosas o, por lo menos, para incentivar determinadas actitudes sociales contrarias a ella.

5. Los daños colectivos que provoca la corrupción

Los efectos negativos que se derivan de la corrupción vienen siendo puestos de manifiesto últimamente de forma recurrente. Ciertamente resulta difícil identificarlos cuando el daño esencial que se deriva de ella no es sólo económico. La comisión de ciertos actos y las consecuencias de algunos comportamientos resultan más fáciles de identificar cuando provocan daños individuales y materiales. Cuando los daños son también inmateriales y colectivos, como ocurre en la corrupción, se invisibilizan hasta el punto de no ser percibidos por las víctimas, o serlo únicamente de manera residual.

Son muchas las consecuencias negativas que se derivan de la corrupción. Así, los daños provocados por esta clase de conductas (no sólo las constitutivas de delito) tienen efectos a nivel económico y político lo que genera a su vez, y esta es la cuestión que aquí quiero destacar, daños sociales colectivos58.

En primer lugar abordaré los económicos. Las consecuencias económicas de la corrupción son muchas y se manifiestan tanto en el ámbito privado como público, como veremos a continuación.

Los efectos económicos se proyectan en primer lugar sobre el sector privado, las empresas. Tal y como se ha señalado, la corrupción afecta a la competencia, distorsionándola en favor de aquellos que se muestran dispuestos a realizar negocios pagando un precio (al funcionario, al partido o una fundación vinculada a él59 o a través de pactos colusorios entre empresas que se reparten el negocio para estar en mejor posición a la hora de contratar con la administración60. En efecto, la corrupción sitúa a las empresas y a los actores económicos corruptos en mejor posición que a los honestos, se favorece a aquellos que están cerca de los que tienen que tomar decisiones económicas y se distorsiona así los estímulos con los que operan las empresas, desincentivando la entrada de empresas que actúan legalmente61. Ello provoca, a su vez, efectos negativos sobre el conjunto de la sociedad, porque repercute negativamente en la inversión y el desarrollo, perjudicando la generación y distribución de rentas.

En términos también económicos, la corrupción provoca efectos negativos en la actividad pública. Como se ha señalado, la corrupción política y también la administrativa distorsiona los objetivos de las políticas pública62, esto es, altera los procesos de decisión que vienen motivados por intereses particulares y no generales63. Ello puede provocar una ineficiente asignación de recursos públicos porque se desperdician y/o dirigen a actividades poco productivas. En contextos corruptos puede producirse una retirada de la actividad de la administración de sectores no tan proclives a la corrupción, pero que resultan esenciales para la sociedad. Así sucede cuando se aprueban proyectos en base a las posibilidades de obtener un beneficio privado/particular y no a partir de criterios de necesidad. Además cuando las decisiones de la administración o del gobierno son fruto de la corrupción, se reduce o anula la posibilidad de ejercer controles sobre los servicios o bienes contratados y ello repercute en la calidad de los servicios prestados, lo que deriva en un más fácil y rápido deterioro y nuevamente en una escalada del gasto público innecesario, consecuencia de la propia corrupción. Por último, y este efecto resulta indudable, las transacciones corruptas provocan que los particulares o empresas corruptas repercutan ese incremento del coste en el precio de los bienes o servicios que prestan a la Administración o que ofrecen a los ciudadanos en su nombre (sobreprecios). La consecuencia de ello es evidente, este tipo de prácticas reducen los recursos de los que disponen los gobiernos y la administración (por el incremento de los precios de adquisición y la realización de gastos oportunistas) para cumplir con sus obligaciones, para brindar servicios de calidad y mejorar la vida de los ciudadanos.

Nuevamente los efectos económicos de la corrupción sobre la actividad del Administración repercuten en la sociedad y en los derechos individuales y colectivos de los que son titulares64. En efecto, ya nadie duda que la corrupción tiene un impacto negativo en el disfrute de los Derechos Humanos (en adelante DDHH) y dificulta u obstaculiza su efectiva realización, la discusión se centra hoy, entre otras cosas, en la forma en que éstos se ven afectados por la corrupción y la intensidad de esa afectación65.

Pese a que el tema sigue despertando un vivo debate66, parece reinar acuerdo sobre los derechos que pueden quedar impactados por la corrupción67. Tanto los organismos internacionales como los autores que se han ocupado de este tema señalan que la corrupción deja a los gobiernos con menos recursos para cumplir con sus obligaciones frente a los Derechos humanos. Se señala que se cercenan determinados derechos individuales (de primera y segunda generación, algunos de los contenidos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales) y se dificulta o impide también el logro de derechos colectivos de tercera generación, como el derecho al desarrollo o a un medio ambiente limpio68.

En la lista de derechos específicos que pueden quedar afectados o violentados por determinados actos o sistemas corruptos69 se encuentra el derecho a ser tratado de manera igual y no ser discriminado por el Estado, el derecho a un debido proceso y a una solución efectiva, en particular por lo que respecta al derecho a unos tribunales imparciales e independientes, el derecho a la participación política o el derecho a un nivel de vida adecuado, alimentación, vivienda, salud70 y educación71.

La afectación a los derechos, el daño que la corrupción genera, va a depender de cómo se presente, del contexto en el que se produzca y de su forma e intensidad. No obstante, con carácter general a partir de la conexión que presenta la corrupción con los Derechos humanos pueden identificarse tres niveles de afectación negativa72: individual, colectivo y general.

La afectación individual se produce como consecuencia de un acto corrupto que viola un DDHH, por ejemplo, cuando se impide el acceso a un servicio público, si no media un soborno, o se discrimina o sanciona a individuos que denuncian la corrupción. También puede tener un efecto negativo colectivo puesto que es posible que se vean cercenados o se dificulte el disfrute de determinados DDHH a colectivos vulnerables. Sin duda, el desvío de fondos públicos puede repercutir de forma más intensas en colectivos que tienen pocos recursos, limitando su acceso a los servicios públicos y su protección social o agravando una situación de deficiente disfrute ya preexistente. Por último, y este es el nivel que más me interesa destacar en este momento, la corrupción puede tener efectos negativos sobre toda la sociedad (efectos generales o difusos) cuando está extendida y es persistente. En esos casos afecta al desarrollo económico y social y debilita o impide que los Estados cumplan con sus obligaciones de protección activa de dichos derechos73.

Junto las consecuencias económicas y a la afectación social a derechos individuales y colectivos, la corrupción también genera daños que podrían denominarse políticos y que también repercuten en la propia sociedad. Como señala MALEM, la corrupción socaba el principio de la mayoría y el principio de publicidad de las decisiones públicas74. Cuando la corrupción es política o cuando el Estado es secuestrado por las elites y los poderes económico75, se ocultan los procedimientos y las razones que los justifican y de ese modo se distorsionan los mecanismos de toma de decisiones, se produce, como señala el autor, una “feudalización” de la política porque las decisiones dejan de ser una cosa de todos76.

El último de los efectos políticos de la corrupción consiste en la pérdida de confianza en las instituciones y en el gobierno. Este efecto se suele producir no de forma inmediata o como consecuencia de la detección de casos aislados de corrupción sino cuando, o bien, la corrupción se ha instalado en las instituciones de manera generalizada y persistente o, bien, cuando la sociedad la percibe de esa manera. Me estoy refiriendo a los supuestos que he denominado de corrupción normalizada. En esos casos, cuando objetiva o subjetivamente los ciudadanos y los agentes económicos consideran que viven en un entorno corrupto, dejan de confiar en el Estado y como consecuencia de esa desconfianza dejan de confiar en la actuación de los demás, generándose el círculo vicioso al que me referí en el apartado anterior. La sociedad y los agentes económicos desconfían de la administración porque pone en cuestión su capacidad para prestar servicios de manera eficaz, también desconfianza en los gobiernos porque los mecanismos de toma de decisiones también se ven distorsionados y si no se reacciona judicialmente frente a ella también pierden la confianza en la justicia.

En suma, como se señalaba al inicio de este trabajo, identificar los daños y su incidencia sobre la sociedad como colectivo puede ser una buena manera de “despertar” a la sociedad civil, pero sin duda ello dependerá de la capacidad de hacer llegar ese mensaje y de que concurran otras acciones desde las instituciones y agentes económicos que trataré de examinar a continuación.

6. Conclusión: ampliar las estrategias de lucha contra la corrupción invitando a los ciudadanos a participar

La lucha contra la corrupción lleva mucho tiempo en las agendas políticas nacionales e internacionales. Los resultados alcanzados hasta la fecha han sido relativamente modestos, a la vista por lo menos de los datos sobre percepción a nivel mundial y regional. Parece que las estrategias adoptadas no terminan de dar los frutos esperados77. Tal y como reconoce la literatura especializada sobre el tema la legislación anticorrupción y en particular la implementación de sanciones penales, civiles o administrativas no han sido capaces de dar respuesta a este problema, en particular cuando se trata de corrupción sistémica78. Esto es, cuando la corrupción presenta algunas de las características que se señalaron más arriba; es generalizada o muy extendida, persistente, subversiva, estructural y/o normalizada.

Aunque los esfuerzos han sido notables y la mayor parte de los Estados han suscritos los principales convenios internacionales contra la corrupción y han adoptado, o lo están haciendo, medidas legales dirigidas a adaptar su legislación a los estándares internacionales de lucha contra la corrupción, ello parece no haber sido suficiente.

Las medidas que se han propuesto mayoritariamente responden a lo que viene denominándose estrategias directas 79, basadas en la adopción de leyes dirigidas a cambiar la forma de hacer de los diversos agentes que intervienen en la corrupción, miembros de la administración y actores privados. Se han implementado leyes dirigidas a garantizar la transparencia de las instituciones y las empresas, a asegurar una adecuada rendición de cuentas, y a limitar la discrecionalidad de los agentes públicos. Pero sobre todo, se han reforzado las medidas penales para asegurar un castigo más estricto de los agentes corruptos80.

Sin embargo, las estrategias preventivas y particularmente penales limitan su atención a los delitos y no toman en consideración la “dimensión social de la corrupción”.81 No se puede esperar demasiado de un enfoque exclusivamente penal, útil para abordar casos aislados, pero no para enfrentarse a sistemas corruptos, a la corrupción estructural, extendida y de las élites. Las características y efectos que presenta esta clase de corrupción, en particular la afectación negativa al disfrute de derechos colectivos, no puede ser examinada desde el derecho penal o, al menos, no únicamente. Es necesario buscar mecanismos que favorezcan que se involucren en la lucha contra la corrupción los grupos afectados y la sociedad civil, y que además permitan evaluar su impacto social.

Frente a este enfoque directo, hay autores que sostienen que la luchar contra la corrupción sistémica requiere de la adopción también de medidas indirectas. Destaca en esta dirección la propuesta de ROTHSTEIN quien aboga por llevar a cabo cambios basados en la reciprocidad, el cambio de percepciones sobre las reglas del juego y la ruptura del equilibrio corrupto. El autor propone adoptar medidas que posibiliten un cambio de mentalidad en los actores corruptos y sugiere, entre otras, la provisión de un sistema fiscal que funciones, la igualdad de género en el sector público o la implementación de una educación pública gratuita y universal82. Con este tipo de estrategias se pretende generar nuevos vínculos entre los ciudadanos y entre estos y el Estado83, para cambiar sus percepciones y generar confianza84.

La verdad es que en los últimos tiempos parece estarse imponiendo una visión amplia de las medidas a adoptar en materia de corrupción. La necesidad de llevar a cabo cambios en la “cultura” o las percepciones de la sociedad se está imponiendo como estrategia complementaria e indispensable para conseguir un cambio de mentalidad. Las propuestas de los principales organismos de lucha contra la corrupción incluyen a la sociedad y el cambio de “cultura” como uno de los elementos claves para lograrlo85 y, en esta dirección, creo que involucrar a la sociedad puede jugar un papel importante.

No hay recetas mágicas pero entiendo que en estos momentos es necesario que las instituciones den señales claras de que “no toleran la corrupción” aplicando eficazmente medidas preventivas y reactivas para que la sociedad se sienta dispuesta a recobrar la confianza y desnormalice la corrupción.

Como ya indicaba más arriba, la tarea es compleja sobre todo si no hay voluntad política de implementar eficazmente la legislación preventiva ya existe en esta materia86 y no se adoptan medidas eficaces para asegurar la integridad en las empresas, por ejemplo, a través de planes de cumplimiento y dando acceso a los órganos de dirección y control a los representantes de todos los estamentos, para favorecer la transparencia, generar compromiso y cohesión y evitar dinámicas toxicas favorables o de tolerancia hacia la corrupción.

Desde la perspectiva de la Administración, además de reforzarse en términos de eficacia e independencia a los órganos de control ya existentes y de fomentar la participación ciudadana, podría contribuir a “modificar actitudes de tolerancia” dentro de las instituciones la recién aprobada Ley 2/2023 reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción87. Si bien fomentar la delación no es el mejor camino para generar confianza, sí puede tener un efecto disuasorio, funcionar como un incentivo para respetar las normas de integridad, aunque sólo sea porque se percibe un mayor riesgo de detección. Ara bien, el éxito de esta medida va a depender de que se confíe en las autoridades a las que se atribuya su gestión, y en la eficacia y los resultados que se deriven de la misma88.

Pero sobre todo, es necesaria la participación de la sociedad civil y para ello es imprescindible reforzar esos vínculos sociales rotos. A ello podría contribuir, por ejemplo, fomentar el asociacionismo89 y la sensibilización y educación en valores prosociales. Un primer paso en esa dirección pasaría por apoyar y difundir la tarea que desde los grupos sociales (independientes) se lleva a cabo, como vienen haciendo cada vez con más frecuencia las organizaciones en el ámbito del medio ambiente, con algunos resultados interesantes. También podría contribuir a ello facilitar y apoyar iniciativas dirigidas a realizar campañas de concienciación, como se ha hecho ya en materia de violencia de género y, ante todo, sería necesario involucrar a asociaciones y grupos en las acciones llevadas a cabo desde las instituciones, darles acceso a la información, reconocerles capacidad para denunciar, para informar sobre irregularidades o incluso para personarse en procesos por corrupción. Sin duda para cambiar actitudes se requieren señales desde las instituciones pero también una sociedad comprometida con el papel esencial que juega en la ruptura de la “cultura de la tolerancia”90.

Pero no sólo eso, una sociedad civil participativa y fuerte puede asimismo contribuir más eficazmente a luchar contra la corrupción estructural u subversiva de las élites, apoyando reformas legales91 y acudiendo a instancias supranacionales para denunciar casos graves de corrupción sistémica (captura del Estado).92

Por último, debería también indagarse sobre la incidencia que tienen los medios de comunicación en la percepción de la corrupción y en la generación de desconfianza social. Se ha dicho que la prensa independiente y de investigación contribuye a luchar contra la corrupción, visibilizándola. Pero cuando la prensa no es independiente sino cautiva, partidista y sensacionalista puede provocar el efecto contrario. Puede contribuir a ocultar la corrupción y a amplificar la sensación de impunidad y, de esa manera, a generar una percepción elevada de corrupción, con las consecuencias que ya se han destacado.

En definitiva, es imprescindible responder a la corrupción empleando estrategias de “big-bang”93. Implementar adecuadamente la legislación anticorrupción no será suficiente si no se adoptan al mismo tiempo medidas indirectas dirigidas a generar confianza en las instituciones y entre los ciudadanos, para lograr que la mayoría de los agentes confíen en la actuación honesta de los demás.