1. Introducción

Sobre la pandemia provocada por el coronavirus SARS-CoV-2 y su gestión se ha escrito literatura académica abundante, principalmente desde las ciencias de la salud y la biología centrándose en los aspectos biomédicos. Sin embargo, se ha escrito menos sobre los aspectos sociales de esta. Esto ha sido más evidente en España¹. Por ejemplo, mientras que desde las ciencias sociales en general, y la criminología en particular, se ha discutido sobre el aumento o disminución de la delincuencia², hasta la fecha en España no existen trabajos académicos que centren su atención en uno de los aspectos más salientes de la gestión de la pandemia: las actuaciones policiales encaminadas a hacer cumplir las medidas restrictivas para frenar la propagación de la enfermedad COVID-19. Este ha sido un aspecto objeto de atención mediática y también de un debate jurídico centrado en la legalidad, idoneidad y proporcionalidad de las actuaciones, como se verá más adelante³.

Por este motivo, el objetivo de este trabajo es reflexionar sobre estas actuaciones policiales desde la criminología. Para ello se van a analizar las actuaciones policiales durante el primer estado de alarma⁴, declarado como consecuencia de la pandemia. Concretamente se describirán las actuaciones con los datos proporcionados por el Ministerio del Interior, se comparará estas actuaciones en España con otros contextos, principalmente con lo ocurrido en Italia (a través de los datos proporcionados por su Ministerio del interior) y se intentará aportar elementos explicativos para esta respuesta policial.

El siguiente artículo se estructura en cinco apartados. En el primer apartado, se realizará una cronología de los hechos más relevantes relacionados con el objeto de estudio y un breve resumen del marco legal de las actuaciones policiales, así como una exposición de sus elementos más polémicos. En el segundo apartado, se proporcionarán datos sobre las detenciones y propuestas de sanción realizadas por los distintos cuerpos policiales entre marzo y mayo de 2020, tanto de forma global como desglosadas según el tipo de cuerpo policial. Seguidamente, en el tercer apartado, se compararán los anteriores datos con referencias anteriores en España, así como con la situación de otros países, para entender la magnitud de las actuaciones policiales durante el primer estado de alarma. En el cuarto apartado, se ofrecerán elementos que se deben tener en cuenta para generar explicaciones de estos hechos. Por último, en el quinto apartado, se propondrá una explicación a partir de los elementos anteriormente expuestos.

2. La declaración del estado de alarma

El 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud (OMS) declara el estatus de pandemia mundial a la situación provocada por el coronavirus SARS-CoV-2. El 14 de marzo, con 7450 casos de COVID-19⁵, el Gobierno español declara el Estado de alarma en respuesta a esta pandemia mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (a partir de ahora RD 463/2020).

El RD 463/2020 establece diferentes medidas restrictivas dirigidas a reducir la propagación del virus. Las medidas principales que se decretaron fueron: i) la limitación general de la libertad de circulación (el confinamiento domiciliario), con excepciones para recibir atención sanitaria, participar en actividades laborales esenciales o adquirir artículos de primera necesidad; ii) la suspensión de actividades no esenciales, como actividades culturales, de ocio o religiosas; iii) y la suspensión de los términos administrativos y judiciales. Para asegurar el cumplimiento de estas medidas, el RD 463/2020 otorga un papel especial a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y dispone algunos cambios, como por ejemplo la centralización del mando en el Ministerio del Interior o bien darles poder para

Después de 99 días, el 21 de junio de 2020, el Estado de alarma se da por acabado, y con ello la vigencia del RD 463/2020, por entonces con 230 casos diarios de COVID-19⁶.

Sin embargo, este RD 463/2020 no preveía un nuevo régimen sancionador específico ante las infracciones a las medidas (p.e. el confinamiento) impuestas por el mismo. El Ministerio del Interior en su Orden INT/226/2020, que promueve una intensificación del control policial para asegurar las medidas restrictivas, estableció que el incumplimiento de lo dispuesto por el RD 463/2020 podía suponer una infracción de desobediencia del artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana (a partir de ahora LOPSC) o delito de desobediencia grave del artículo 556.1 de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal (en lo que sigue CP). Por lo tanto, las principales actuaciones policiales que se llevaron a cabo fueron propuestas de sanción por infracción de desobediencia (art. 36.6 LOPSC) y detenciones por delito de desobediencia grave (art. 556.1 CP).

Este intento de encajar la normativa existente en un nuevo contexto levantó muchas dudas sobre su legalidad⁷. El punto central de la polémica respecto a lo anterior es si puede entenderse que incumplir la prohibición de circulación (no cumplir con el confinamiento) como un acto de desobediencia sancionable administrativamente (art. 36.6 LOPSC) o, incluso, penalmente (art. 556.1 CP).

Sobre este punto, se dieron incluso posiciones encontradas entre el Ministerio del Interior y la Abogacía del Estado. Para el Ministerio del Interior incumplir las medidas del RD 463/2020 supone infringir ordenes directas dictadas por la autoridad competente (el Gobierno), por lo tanto son sancionables a través de los tipos antes mencionados. En cambio, la Abogada General del Estado establecía que solo se podría sancionar administrativamente por desobediencia cuando una persona que incumpliera las medidas restrictivas fuera notificada de su deber de cumplimiento por una autoridad (o sus agentes) y, entonces, desobedeciera dicho requerimiento. Esta posición de la Abogacía del Estado es la que esta más en línea con la jurisprudencia y la doctrina⁸.

En cuanto al tipo penal, de forma similar, en base a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, el mero hecho de incumplir el mandato de confinamiento no puede considerarse delito de desobediencia grave (art. 556.1 CP), pues este delito requiere una orden directa y personalmente dirigida contra la persona que desobedece (no la infracción a un mandato genérico, ni tan siquiera en un estado de alarma)⁹.

3. Descripción de las actuaciones policiales durante el estado de alarma

De una forma novedosa hasta la fecha en lo que se refiere a transparencia de las actuaciones policiales en España, el Ministerio del Interior publicó datos sobre las detenciones y las propuestas de sanciones administrativas diarias realizadas por la policía desde el 23 de marzo hasta el 23 de mayo. Esta publicación de datos, también de forma “innovadora”, se realizó principalmente en la cuenta de Twitter oficial del Ministerio del Interior¹⁰ hasta el día 7 de mayo, posteriormente se publicaban en el apartado de noticias de la web del Ministerio¹¹ hasta el día 23 de mayo (fecha en la que se dejaron de publicar datos). Este periodo de publicación de datos coincide con la declaración del estado de alarma (aunque la publicación empieza siete días después) y la entrada de casi todo el territorio español en la fase 1 de la desescalada (el 18 de mayo, excepto en Madrid y Barcelona que pasan a esta fase el 25 de ese mismo mes)¹².

En base a los mencionados datos y en el periodo indicado, se observa que se practicaron un total de 8044 detenciones (una media de 131,9 diarias) y se propusieron un total de 1012990 sanciones (con una media diaria de 16606,4) en el marco del estado de alarma.

Gráfico 1.Evolución diaria de las detenciones practicadas en el marco del estado de alarma Fuente: MINISTERIO DEL INTERIOR

En el Gráfico 1 se muestra la evolución diaria de las detenciones practicadas. En este se puede observar, como en el inicio del confinamiento hay una tendencia discontinua al alza (que se observa a partir del 23 de marzo con 130 detenciones) hasta el día 11 de abril, cuando se llega al pico máximo (con 232 detenciones). A partir del 11 de abril, la tendencia, también discontinua (hay ligeros aumentos a finales de abril), es de reducción del número de detenciones diarias hasta el 23 de mayo (situándose las detenciones diarias en esa fecha en 46). En torno al 2 de mayo, coincidiendo con el inicio de la relajación de las medidas restrictivas (se propone el 2 de mayo como punto importante porque, aunque las medidas se empezaron a relajar antes, no es hasta esta fecha que la atenuación de las medidas afecta a toda la población), se observan diferentes aumentos.

En el Gráfico 2 se han desagregado las detenciones según el tipo de cuerpo policial que las practica. Además, si se tiene en cuenta la población objetivo de cada tipo de policía¹³, se pueden comparar las detenciones realizadas por los tres grandes grupos de cuerpos de policía: estatales (Cuerpo Nacional de Policía y Guardia Civil), autonómicos (Mossos d’Esquadra, Ertzaintza, Policía Foral de Navarra y Cuerpo General de la Policía Canaria) y locales.

Gráfico 2.Evolución diaria de las tasas de detenciones practicadas en el marco del estado de alarma según los cuerpos policiales y su población objetivo Fuente: INE14 y MINISTERIO DEL INTERIOR

En el Gráfico 2 se pueden observar las diferencias en la tasa de detenciones por cada 100.000 habitantes (teniendo en cuenta los residentes en cada territorio) entre las policías estatales, autonómicas y locales. Las tasas de detenciones diarias varían, aproximadamente, entre 0,05 y 0,4 detenciones por cada 100.000 habitantes. Sin embargo, las diferencias son importantes. Las tasas más altas corresponden, en general, a las policías estatales, seguidas de las policías autonómicas¹⁵ y locales (cuyas tasas se entrecruzan sin un patrón claro). Sin embargo, esta tendencia cambia a partir del 2 de mayo, con la relajación de las medidas restrictivas, y a partir de entonces las tasas tienden a confluir.

Con respecto a las propuestas de sanción administrativa, el Gráfico 3 muestra la evolución diaria de estas durante el estado de alarma. La evolución es similar a la de las detenciones, pero con algunas diferencias. Aquí el inicio es diferente y las tendencias son un poco más marcadas, se comienza con un nivel de propuestas relativamente alto (21341 el 23 de marzo) que desciende los primeros días, pero luego aumenta continuamente hasta llegar a sus niveles máximos entre el 8 (con 23329 propuestas de sanción) y el 11 (con 26263 denuncias) de abril. Después desciende de forma más o menos continuada hasta el 30 de abril, con algunos aumentos por el camino (el más destacado entre los días 25 y 26). Entonces se observa un ligero repunte, coincidiendo con los primeros días de relajación de las medidas restrictivas, y luego vuelve a descender hasta el 23 de mayo (con 7323 propuestas de sanción).

Gráfico 3.Evolución diaria de las propuestas de sanción administrativa en el marco del estado de alarma Fuente: MINISTERIO DEL INTERIOR

Del mismo modo que se ha realizado con las detenciones, se desglosan las propuestas de sanción según los grupos de cuerpos policiales en el Gráfico 4. Como en el caso de las detenciones, las mayores tasas corresponden a los cuerpos estatales. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre con las detenciones, en este caso se observa que las tasas de propuestas de sanción son generalmente más altas para las policías locales¹⁶ que para las autonómicas. De hecho, en algunos días concretos superan o se igualan a las de las policías estatales.

Gráfico 4.Evolución diaria de las tasas de propuestas de sanción en el marco del estado de alarma según los cuerpos policiales y su población objetivo Fuente: INE17 y MINISTERIO DEL INTERIOR

Más allá de esta imagen general que muestran los datos, diversos informes de organizaciones de defensa de los Derechos humanos han puesto de relieve varios aspectos respecto a estas actuaciones policiales. Estas organizaciones han denunciado que en el marco de estas actuaciones se han dado casos de racismo y de violencia policial¹⁸. En los medios han aparecido algunos de estos casos. Por ejemplo, un caso en el que la Ertzaintza detuvo de forma violenta a un joven y, posteriormente, a su madre (ambos racializados) cuando esta intentaba explicarles que su hijo tenía una enfermedad mental¹⁹.

4. Comparativa de las actuaciones policiales durante el estado de alarma

Para entender la magnitud de estas actuaciones policiales debemos recurrir a la comparación con otros periodos y otros contextos.

En primer lugar, se pueden comparar estas actuaciones durante el estado de alarma con las mismas actuaciones en otros periodos. En lo que respecta a las detenciones, 8044 en los dos meses con datos disponibles (media de 131,9 diarias), no se pueden comparar las detenciones por el delito mencionado (desobediencia a la autoridad o sus agentes, art. 556.1 CP) puesto que no existen datos de detenciones desglosados para esa tipología delictiva en un periodo comparable. Sin embargo, según el Portal Estadístico de Criminalidad en todo el 2019 hubo 19712 detenciones e investigaciones por delitos contra el orden público (título dentro del cual se incluye la desobediencia a la autoridad o sus agentes) es decir una media de 54 detenciones diarias, entre dos y tres veces menos (en todo un año). Para todo el 2018 esta cifra fue de 18235 detenciones e investigaciones, una media de 49,9 diarias (también entre dos y tres veces menos)²⁰.

En cuanto a las propuestas de sanción administrativa por desobediencia (art. 36.6), como se ha dicho anteriormente, en este periodo de aproximadamente dos meses con datos disponibles se propusieron un total de 1012990 sanciones (con una media diaria de 16606,4). Mientras que no tenemos datos para el mismo periodo en años anteriores, en este caso si que se cuenta con datos anuales para la misma infracción administrativa. En todo el periodo de 2019 se denunciaron 12645 infracciones del artículo 36.6 de la LOPSC, una media de 34,6 diarias. En 2018 se denunciaron 13.413 infracciones del mismo artículo, una media de 36,7 diarias. En este caso se observan diferencias muy pronunciadas. En los dos meses estudiados se denunciaron casi 40 veces más infracciones por desobediencia que en todo 2018 y 2019 juntos²¹.

Sin embargo, estas comparaciones no tienen en cuenta la excepcionalidad del contexto del estado de alarma, puesto que ni en 2018 ni en 2019 existía la misma situación que en el periodo estudiado. Aunque con esta comparativa sí puede verse que las actuaciones policiales acompañan a esta excepcionalidad.

En segundo lugar, y para superar la limitación relacionada con la excepcionalidad, se puede acudir a la comparación con otros países. Italia es un país comparable por el contexto general, pero también en particular por la evolución de la pandemia y las medidas adoptadas. España e Italia han sido de los países europeos donde la pandemia ha tenido un mayor impacto y donde se han tomado medidas más restrictivas.

El Gráfico 5 muestra la evolución de la tasa de casos de COVID-19 acumulados en 14 días por cada 100000 habitantes y de las muertes semanales por COVID-19. En este se puede observar cómo la evolución de ambos fenómenos es similar, aunque con pequeñas diferencias, ya que mientras que la evolución de casos y muertes es parecida, en España hay una tasa de casos bastante mayor durante el mes de abril.

En cuanto a las medidas, pese a que se toman en distintos tiempos (Italia comienza antes el confinamiento domiciliario, por ejemplo), España e Italia imponen unas medidas restrictivas similares para hacer frente a la pandemia en el periodo de tiempo estudiado y en ambos países se espera que la policía haga cumplir las medidas restrictivas impuestas²².

En Italia las medidas se empiezan a tomar a finales de febrero al descubrirse dos focos de contagio en Lombardía y Venneto, siendo el primer país europeo donde se adoptan medidas restrictivas de distanciamiento físico. A partir del 24 de febrero, se introducen medidas como la cuarentena de las zonas mencionadas, limitaciones de la movilidad y cierre de determinadas actividades (escolares, comerciales, laborales, etc.). El 11 de marzo Italia decide endurecer y expandir estas medidas a todo el país, lo que implicó el confinamiento domiciliario de toda la población italiana²³. En España se confirma el primer caso positivo de COVID-19 el 31 de enero. El 26 de febrero, después del tercer caso positivo confirmado, el Ministerio de Sanidad recomienda no viajar a zonas de riesgo (como China o el norte de Italia). El 3 de marzo Salvador Illa, Ministro de Sanidad, recomienda realizar las competiciones deportivas a puerta cerrada y cancelar congresos académicos. Sin embargo, las primeras medidas restrictivas no se empiezan a adoptar hasta el 9 de marzo, cuando se cuenta con más de 1200 casos confirmados y se descubre que ha habido transmisión comunitaria en la Comunidad de Madrid y el País Vasco, donde se comienzan a cerrar los centros educativos²⁴. Finalmente, el 14 de marzo, tres días después que Italia, se decide declarar el estado de alarma e imponer las medidas restrictivas mencionadas al inicio del artículo.

Gráfico 5.Evolución de casos y muertes por COVID-19 en España e Italia Fuente: EUROPEAN CENTRE FOR DISEASE PREVENTION AND CONTROL25

Establecida la similitud, o al menos su comparabilidad, de la situación en ambos países se puede analizar qué ocurrió en cuanto a la respuesta policial. Los datos disponibles solo permiten comparar la evolución en ambos casos de las propuestas de sanción por incumplimiento de las medidas restrictivas impuestas. No obstante, esta comparación debe realizarse con cautela porque se trata de legislaciones diferentes, por ejemplo en Italia sí que hay una regulación específica de las infracciones y sanciones en este contexto.

En el Gráfico 6 se compara la evolución diaria de propuestas de sanción en el marco del estado de alarma en España e Italia. Pese a que en el caso de Italia se cuentan con más datos, se pueden observar tendencias similares, aunque con algunas excepciones. Hay una primera fase de incremento que va desde finales de marzo hasta mediados de abril, en el que ambos países alcanzan el máximo, y a partir de entonces hay una disminución sostenida, con algunos repuntes en ambos países (más marcados en España). Lo que muestra este gráfico de forma clara es que las tasas de propuestas de sanción son, sin excepción, significativamente mayores en España.

Gráfico 6.Evolución diaria de las tasas de propuestas de sanción en el marco del estado de alarma en España e Italia²⁶ Fuente: INE27, EUROSTAT28, MINISTERIO DEL INTERIOR (España), MINISTERIO DELL’INTERNO29

Existen indicios de que el número de propuestas de sanción en España es también comparativamente mayor a otros países. Por ejemplo, entre el 27 de marzo y el 7 de abril en Holanda se impusieron unas 1400 sanciones. En Inglaterra, desde el 27 de marzo hasta el 25 de mayo aproximadamente 15500 sanciones. Y en Francia desde el 17 de marzo hasta el 11 de mayo en torno a 1,1 millón de multas³⁰, cifra similar a la española, pero se ha de tener en cuenta la diferencia en el número de habitantes.

Además del número de sanciones, también podemos comparar la cuantía de estas. En Irlanda del Norte las multas eran de 60 libras. En Alemania, dependiendo del estado en cuestión, las sanciones podían ir de 25 a 10000 euros. En Holanda la cuantía de las multas era de hasta 435 euros. En Inglaterra y Gales las posibles sanciones económicas eran de hasta 960 libras. En Italia las sanciones iban de los 400 a los 3000 euros. En Corea del Sur las multas podían ser de hasta 2500 dólares. En la República de Irlanda las sanciones podían ser multa de hasta 2500 euros o 6 meses de prisión. De forma similar, en Nueva Zelanda había multas de hasta 4000 dólares o 6 meses de prisión. En Francia tenían un sistema escalonado: a la primera infracción le correspondía multa de 135 euros, a la segunda infracción de 200 euros y a la tercera la persona podría incurrir en delito y acabar en prisión³¹.

En España la cuantía de las posibles sanciones, a nivel administrativo, se estableció en una comunicación del Ministerio del Interior³² que establecía multas desde 601 euros, por desplazamiento no autorizado, hasta multas de 10400 euros por organizar o participar en fiestas u otros eventos en grupo. Por lo que España, además de en el número de sanciones, se situaría en una posición alta en la escala de “punitividad” en cuanto a las consecuencias, en este caso económicas, de saltarse las medidas restrictivas durante el estado de alarma. Todo ello sin tener en cuenta que, si se entiende que la desobediencia es grave, y entonces en vez de por vía administrativa se acude a la vía penal, las consecuencias pueden ser prisión de tres meses a un año o multa de seis a dieciocho meses (art. 556.1 CP).

Se podría argumentar que el mayor número de sanciones en España se debe a que efectivamente más personas se saltaron las medidas restrictivas en nuestro contexto que en otros países. No se disponen de datos detallados para contrastar esta hipótesis, pero los datos generales sobre movilidad parecen indicar que en España la movilidad se redujo de forma muy pronunciada, incluso más que en otros países³³.

5. Contexto de la pandemia y las actuaciones policiales

Para entender está mayor intensidad de la actuación policial en España se deberían tener en cuenta una serie de factores. Entre ellos, el contexto sanitario y el contexto policial de la última década y cómo se presentaban estas actuaciones policiales (las ruedas de prensa conjuntas de mandos policiales, militares y responsables sanitarios).

5.1. Recursos sanitarios

Uno de los principales problemas a los que se ha apuntado durante esta pandemia es la falta de recursos sanitarios para hacerle frente³⁴. Por ejemplo, en este contexto España ha destacado por la falta de rastreadores³⁵. Se ha de tener en cuenta que, en el ámbito de la sanidad pública, venimos de un contexto de reducción del gasto público desde la crisis económica del 2008 como muestra el Gráfico 7.

Gráfico 7.Evolución del gasto en sanidad como porcentaje del PIB Fuente: OECD36

A nivel comparativo con otros países de la Unión Europea, España no destaca en ninguno de los indicadores de recursos del sistema sanitario. En cuanto al número de médicos, España en 2017 contaba con 3,9 médicos por cada 1000 habitantes (una tasa mayor que en 2001), situándose ligeramente por encima de la media de la UE (3,7) pero por debajo de países como Grecia (6,3), Portugal (4,4), Alemania (4,2) o Italia (4). En lo que respecta al número de enfermeros y enfermeras, en 2017 España tenía una tasa de 5,7 enfermeros/as por cada 1000 habitantes (una tasa mayor que en 2001) significativamente por debajo de la media de la UE (8,4) y muy por debajo de países como Finlandia (14,3) o Alemania (12,9). Para el mismo año, España disponía de una tasa de 3 camas en hospitales por cada 1000 habitantes (en 2001 esa tasa era de 3,6), de nuevo por debajo de la media de la UE (5) y muy por debajo del país líder, Alemania con una tasa de 8³⁷.

Esta menor capacidad de recursos sanitarios debe tenerse en cuenta a la hora de explicar respuestas tan contundentes a la pandemia como el confinamiento domiciliario.

5.2. Medios policiales

Estos menores recursos a nivel sanitario respecto al contexto más cercano contrastan con el hecho de que a nivel policial ocurre algo diferente. El gasto en orden público y seguridad en porcentaje del PIB sigue una tendencia similar al gasto en sanidad, con un crecimiento antes de 2008 y una contracción a partir de entonces, como muestra el Gráfico 8.

Gráfico 8.Evolución del gasto en orden público y seguridad en porcentaje del PIB Fuente: OECD38

Pero a diferencia del contexto sanitario, España destaca en Europa a nivel de recursos humanos policiales. Los datos de los que se disponen, del año 2011³⁹, apuntan a una alta tasa de agentes de policía por cada 100000 habitantes, situando a España en el quinto puesto (el primero si solo se tienen en cuenta los países de Europa occidental).

En el ámbito policial también se debe señalar que venimos de una década de movilización social contra las causas y las consecuencias de la crisis económica del 2008, como la reducción del gasto público en sanidad que se ha visto anteriormente⁴⁰. Como consecuencia de este aumento de las protestas, en 2015 se realizaron una serie de reformas legales. Entre estas reformas se encuentran, eliminar el elemento “activo” de la resistencia en el tipo penal de resistencia y desobediencia a la autoridad o sus agentes (art. 550 CP), permitiendo sancionar entonces la resistencia “pasiva”, pasar las faltas (penales) a infracciones administrativas (ámbito en el que predomina la veracidad de las autoridades y sus agentes) y la reforma de la LOPSC. En esta última reforma destaca el hecho que la desobediencia, leve en oposición a la grave sancionada penalmente, pase de ser una infracción leve en la LOPSC de 1992 a considerarse una infracción grave en la nueva ley (art. 36.6 LOPSC) con multas de hasta 30000 euros (art. 39.1 LOPSC)⁴¹.

Gráfico 9.Tasa de agentes de policía por cada 10000 habitantes en 2019 Fuente: EUROSTAT42

6. Una hipótesis explicativa

Teniendo en cuenta los puntos antes expuestos, la explicación más plausible ante las actuaciones policiales extraordinarias (tanto en términos temporales como en la comparación con otros países) estaría centrada en dos niveles: un nivel material, representado por la falta de inversión y medios sanitarios en contraste con la comparativa mayor tasa de agentes de policía y mayores medios legales para sancionar; y un nivel simbólico, la intención de enviar un mensaje de control de la situación.

Anteriormente se han mencionado los recortes en materia de gasto público en sanidad y la falta de medios sanitarios, sobre todo de personal, que se ha hecho muy palpable durante esta crisis. Se ha mencionado también que, pese a la reducción del gasto público en temas securitarios en la última década, España destaca en la comparación con los países de nuestro entorno en términos de personal policial y de legislación para sancionar la desobediencia a los agentes policiales. Por lo tanto, se podría decir que la situación de falta de medios sanitarios, fruto de decisiones políticas en el pasado y que no se ha corregido en los últimos años, junto con la mayor disponibilidad de medios policiales favoreció una respuesta especialmente restrictiva como el confinamiento domiciliario acompañada de actuaciones policiales para asegurar su cumplimiento.

En otros contextos, se ha estudiado cómo en aquellos problemas donde el Estado social es insuficiente, principalmente porque se ha reducido de forma consciente en las últimas décadas del siglo pasado, se acude al Estado penal/policial⁴⁶.

Lo anterior podría explicar la elección del confinamiento y el papel de la policía en su cumplimiento, medidas que se han tomado también en muchos otros países, pero no explicaría la mayor contundencia de las actuaciones policiales en España. Quizá este último punto encuentra más sentido a nivel simbólico. La gravedad de la crisis, junto con, de nuevo, esa falta de medios sanitarios, movió al gobierno a generar una imagen de (apariencia de) control de la situación. La gravedad de la pandemia en aquellos meses (casos de COVID-19 al alza, la atención primaria desbordada, hospitales colapsados, etc.) se necesitaba contrastar con un mensaje de control, en este caso policial. Por ello el papel central de los representantes policiales en la estrategia de comunicación del gobierno, aprovechando también la confianza de la población española en las instituciones policiales⁴⁷. En esta estrategia de comunicación las actuaciones policiales eran un aspecto clave. El hecho de que los representantes policiales participaran en las ruedas de prensa, y el Ministerio del Interior a través de Twitter, informando sobre las detenciones y propuestas de sanción no debe verse principalmente como un mensaje a los “insolidarios” que se saltan las normas. Más bien eran un mensaje al resto de la población: el gobierno (a través de la policía) va a mantener el orden en esta situación y no va a permitir que los esfuerzos realizados por los ciudadanos obedientes sean en vano.

Esta explicación surge de la concepción de DURKHEIM⁴⁸ de que la represión penal tiene una dimensión comunicativa que está dirigida, no hacia los delincuentes, sino hacia el resto de la sociedad para promover la solidaridad social. El hecho de que el elevado volumen de sanciones se haga muy difícil de tramitar⁴⁹ y el ya entonces previsible revés judicial⁵⁰ a muchas actuaciones por los motivos legales señalados al principio del artículo, pueden verse como elementos que apoyan esta concepción simbólica.

7. Conclusiones

Este trabajo ha intentado proporcionar una descripción de las actuaciones policiales durante el primer estado de alarma provocado por la pandemia de la COVID-19 y posibles elementos para su explicación. Se ha visto cómo la policía tomó un papel relevante en la gestión de la pandemia desde la propia concepción del estado de alarma. Lo que se plasmó en unas actuaciones policiales concretas, aunque sin marco legal claro que dio lugar a diversas polémicas, dirigidas a hacer cumplir las medidas restrictivas impuestas: propuestas de sanción por infracción de desobediencia (art. 36.6 LOPSC) y detenciones por delito de desobediencia grave (art. 556.1 CP). Observando los datos de estas actuaciones se pueden ver cómo siguen una tendencia similar: aumentan hasta mediados de abril donde alcanzan su pico máximo (sin aparentemente un incremento en la movilidad de los ciudadanos que lo justifique), después disminuyen, repuntan coincidiendo con el alivio de las restricciones y posteriormente vuelven a disminuir. Cuando se desagregan estos datos en función del tipo de cuerpo policial y su población “objetivo” se puede ver que, en el caso de las detenciones, las policías estatales son las principales protagonistas, seguidas de las autonómicas y, por último, las locales. En el caso de las sanciones, también muestran un mayor nivel de propuestas las policías estatales, sin embargo, en este caso las policías locales toman el segundo puesto (incluso en determinados momentos el primero). Comparando el número de detenciones y propuestas de sanción en el periodo para el que hay datos disponibles (durante el estado de alarma) con años anteriores se puede observar la excepcionalidad de la situación, sobre todo en cuanto a propuestas de sanción se refiere. Si se compara con otros países, como en el caso de Italia cuya situación era comparable en términos de pandemia y medidas restrictivas pero también otros países para los que había datos, se puede observar que el nivel de propuestas de sanción en España es significativamente mayor (y en algunos casos también la gravedad de las consecuencias de estas sanciones).

En este artículo, se ha propuesto que para explicar este mayor nivel de control policial se han de tener en cuenta varios elementos. En primer lugar, que venimos de una década de contracción del gasto público en sanidad, lo que ha repercutido en que, comparativamente, España no destaque por disponer de medios sanitarios suficientes. En segundo lugar, pese a que también se ha contraído el gasto en seguridad y orden público, España sí destaca en medios policiales, tanto personales como legales. En tercer lugar, la policía ha tenido un papel clave en todo lo relacionado con la comunicación e información de la pandemia.

En base a estos elementos la propuesta de explicación del mayor control policial se compone de dos aspectos. Un aspecto material, como es la falta de medios sanitarios y la disponibilidad de medios policiales. Y, un aspecto simbólico, más importante en este contexto, dirigido a generar una sensación de control en una situación grave utilizando a la policía.

Esta investigación ha contado con diferentes limitaciones. Una de las más relevantes tiene que ver con el corto periodo de tiempo pasado entre los hechos y el presente trabajo lo que ha impedido contar con más investigaciones sobre la materia tratada. Por lo que lo expuesto debe tomarse como una primera tentativa explicativa. Por otro lado, y como ya se ha mencionado, existen limitaciones en los datos que han intentado medir la actuación policial. Estos datos provienen de la misma institución que se está analizando sin posibilidad de contrastar con otras fuentes. Además, existen otras limitaciones como el poco detalle de la información, la falta de esta para algunos días y su accesibilidad.

Futuras investigaciones deberían analizar aspectos importantes que por falta de información no se han podido tratar aquí. Por ejemplo, se podría profundizar en la comparación con otros países; estudiar qué ocurrió a nivel policial durante el segundo estado de alarma y las subsiguientes olas pandémicas; o analizar el impacto diferencial de estas actuaciones policiales a diferentes segmentos de la población.