O presente estudo propón unha análise interpretativa e descritiva da evolución paradigmática da Administración Pública e da súa visión do cambio social transformador. Por outra banda, a proposta investiga como xorde o significado da Ciencia da Administración Pública, a relevancia dos estudos asociados á xestión, cales son os principais campos de desenvolvemento e como se implementa unha evolución híbrida a partir de tres enfoques ideais de interacción. entre cidadáns e empregados públicos. O primeiro, a Antiga Administración Pública. O segundo, o enfoque do conservadurismo e a Nova Xestión Pública. O terceiro, o ideal de democratización das AA.PP. Finalmente, a proposta analiza a visión da estruturación que consolida a función da Administración e da xestión pública mediante unha acción de cambio social, na academia, co concepto de innovación social e democrática.
La Administración Pública (AA.PP., en adelante) como campo de estudio tiene límites difusos al igual que su interpretación ; ; ; , . Principalmente, por un proceso de conocimiento acumulativo, en evolución, y cambio. También, por su variabilidad contingente. Puesto que el análisis de la AA.PP. abarca desde la política hasta la gestión, los ciudadanos, las políticas públicas, la burocracia, las estructuras, las normas, las decisiones, los documentos oficiales y no oficiales, por nombrar algunos ; ; .
El término de “Administración” implica la idea de administrar y más tarde de gestionar. De modo que diseccionando su etimología podemos distinguir, en primer lugar, que “Ad ministrare” nos revela el significado de “ad” (tendencia, ir hacia) junto con “minister” (subordinación, obediencia). De lo que se deduce la idea de servir de forma subordinada, es decir, en una relación de jerarquía plenamente planificada.
En segundo lugar, el término “administrar” se refiere, desde el punto de vista de las organizaciones, a la idea de prever (planificar en base a objetivos, selección de cursos de acción, fijar el marco de variables internas o externas) organizar, coordinar (establecimiento de estructuras, coordinación de tareas, funciones para obtener objetivos), dirigir (influencia de los mandos electos o directivos en la organización burocrática) y controlar (es el contraste y evaluación dinámica entre los objetivos establecidos y logrados). Este círculo virtuoso para la función de administración, de otra parte, fue enunciado por unos de los pioneros: Henry Fayol, en 1916 .
Por su parte, el concepto de gestión se puede referenciar al cruce de dos disciplinas. La Ciencia de la Administración y la Teoría de la Organización, centrándose en la organización pública y su interacción con la ciudadanía y otras organizaciones formales o informales.
Joan Prats i Catalá, en el año 2005, ilustra la idea de administrar enunciando que existe un cambio de paradigma transformador en las organizaciones. De ahí el título de su obra: “De la Burocracia al Management, del Management a la Gobernanza”. Esta última evolución, la gobernanza democrática, para Prats i Catalá implica que la función administrar deba desarrollar una transición con el ciudadano y reformar la gestión de forma amplia e imaginativa basada en una gestión favorable a la gobernanza.
Desde otra visión, el término “Administración” es un elemento que se centra en una organización humana y se entrelaza con otros subsistemas, esto es la importancia de una visión ecosistémica. Es decir, la función de administración permea varios sistemas: el social, económico, político, ambiental. De ahí que la función de administración y/o gestión tenga un lado subjetivo u orgánico, referida al poder discrecional, jerárquico, la división de poderes de los estados modernos, el ejercicio de la representación democrática, y la expresión de su libertad de actuación.
Por tanto, el concepto de “administrar” desde su elemento valorativo-subjetivo-orgánico conlleva a expresar su significado hacia la propia organización pública en su conjunto. De otra, el término “Administración”, alude a un elemento funcional y/u objetivo referido a la actividad, a la práctica que emana de la organización pública, a los hechos, es decir, es una categoría descriptiva sobre la capacidad del servicio que puede darse tanto en una organización pública como privada.
El objetivo de esta revisión teórica consiste en dotar de un análisis interpretativo a los principales cambios transformadores que se suceden desde los paradigmas y objetivos que permean la función de Administración Pública. Por tanto, el estudio ofrece el cómo la AA.PP. como ciencia y sus principales características se incardinan desde una visión interdisciplinaria y multidisciplinaria. A este respecto, las principales coordenadas que consideramos para comprender su evolución histórica son los que se indican en los subsiguientes apartados: (1º) El significado de la Ciencia de la AA.PP., (2º) El campo y/o campos de estudio, y (3º) La evolución hibrida de la AA.PP. por medio de paradigmas emergentes que fusionan la actuación política y administrativa sobre un sistema político. Por último, el estudio se fundamenta una metodología de análisis bibliométrico no sistemático y desarrolla argumentos reflexivos sobre cuál es la situación de emergencia del estado de transición entre la gobernanza, la innovación pública y democrática entre la literatura de visualización expresa y las sociedades contemporáneas .
A continuación, se expone por qué la ciencia de la administración contribuye, en diversos campos, a la conformación del interés público en la constitución de la Administración Pública contemporánea.
La Ciencia de la Administración Pública (administración o gestión pública que usaremos como sinónimos) podemos definirla, en términos generales, cómo el campo de estudio de aquello que hace y quiere hacer el poder público electo a través de su personal burocrático y de confianza política.
afirma que la Ciencia de la Administración es una ciencia social, una disciplina, y un campo de estudio basado en el método científico. Cómo cualquier otra disciplina del mundo de las ciencias sociales. , de otra parte, define el objeto de la Ciencia de la Administración Pública del siguiente modo:
[...] es el estudio de cómo el poder público ejerce dominación en la sociedad a través de unas instituciones, las administraciones públicas, y unas personas específicas, políticos y empleados públicos, para lo que resulta imprescindible analizar el complejo de relaciones sociales en el que intervienen y en el que se integran y conocer cómo utilizan los medios disponibles para logarlo [...] la Administración Pública como ciencia está determinada por lo que es y por cómo se administra .
sostienen que el objeto de estudio, en la Administración Pública, se articula desde otro punto de vista. En relación con la norma superior del ordenamiento jurídico-la Constitución- y su función de estructuración de dominación y autoridad ejecutiva.
[...] podemos entender la Administración Pública como aquella institución que dispone de un cuerpo normativo que determina su funcionamiento y estructura y, a su vez, como organización (soporte estructural) que construye su propia combinación de recursos humanos y materiales, creando unas estructuras de tareas y autoridad [...] de acuerdo con el artículo 103.1 de la Constitución Española de 1978 .
De otra parte, la Administración Pública cómo campo científico se perfecciona a medida que evolucionan los estados contemporáneos y se conforma el estado moderno. Su existencia en forma de burocracias al servicio del poder es bien conocida en todo el planeta, puesto que la misma aparece con el último estadio de evolución de la humanidad. En términos de esto implica el paso del estadio de salvajismo y de barbarie al estadio de la civilización. Pero la relevancia de la AA.PP. cómo mecanismo vertebrador de derechos, libertades y/o de obligaciones del ciudadano se consolida y difunde con el afianzamiento del estado democrático, social y de derecho, a partir del siglo XX. Un proceso que parte de la ruptura social, económica y política que supuso la segunda guerra mundial y la transición del antiguo régimen a la aparición del estado moderno en el siglo XVIII. Es decir, la alta relevancia de la AA.PP. moderna surge tras el reconocimiento de derechos constitucionales serios, entre el siglo XVIII y XIX, con los que se van a generar modelos, casos demostrativos y agendas para que la AA.PP. tienda a focalizarse, en los dos próximos siglos; sobre una acción y un poder público que vertebre y componga de forma más equitativa sobre un estado de bienestar y desarrollo humano.
, conforme al proceso de cambio histórico entre la relación estado, gobierno y Administración, sostiene que existen cuatro evoluciones históricas en el reconocimiento de los derechos del ciudadano.
Una primera evolución, en el siglo XVIII, que está marcada por el reconocimiento de derechos civiles y políticos que se vinculan a la libertad económica. Una segunda trasformación, iniciada a principios del siglo XIX y desarrollada en el siglo XX, en la que la gestión pública del Estado y sus aparatos burocráticos se centran en los derechos de las personas y la provisión de servicios, recursos universales. Una tercera evolución, en el siglo XX, la gestión pública y el estado centran su narrativa en la defensa de derechos que promuevan la paz, el desarrollo socioeconómico, el desarrollo humano y la protección del medio ambiente. Por último, la cuarta generación de derechos, entre el siglo XX y XXI, que promueve el papel de la ciencia y la tecnología.
Para el surgimiento de una Ciencia de la Administración próxima a como la conocemos inicia su andadura con la consolidación del Estado contemporáneo. en este sentido afirma que “[...] el origen de las Administraciones públicas actuales habría que situarlo en la época de surgimiento de las monarquías absolutas” .
Otros orígenes históricos, sobre el campo disciplinario, se remontan a las sociedades tradicionales -China o Egipto-, el surgimiento de las Ciencias Cameralistas y la Ciencia de policía. Posteriormente emerge como un campo propio de estudio sobre la función de Administración o gestión -management- , .
En España, la primera etapa de desarrollo y origen de los estudios, para la Ciencia de la Administración, estuvieron monopolizados por estudios del derecho público hasta la aparición de un campo académico propio: La Ciencia política y de la Administración. En concreto, la aparición de un primer plan experimental para el curso 1974-1975 dónde se incorpora “[...] como obligatorio y común un Tercer Curso de las dos carreras de Ciencias Políticas y Sociología, la Ciencia de la Administración” .
La Ciencia de la Administración Pública se define de manera evolutiva por su unidad disciplinaria, que varía según la tradición estatal que la sustente. Entre estas tradiciones se encuentran la latinoamericana, norteamericana, anglosajona, asiática, africana, árabe y la continental europea. Cada una establece un marco en el que se desarrollan rutinas de trabajo influenciadas por la forma en que los condicionantes de las políticas operan dentro de un contexto estatal dominante, con sus dilemas, instituciones y políticas públicas específicas que responden a distintos niveles de gobernanza: estatal, local, regional y supranacional . Asimismo, la Administración Pública debe hacer frente a la complejidad procesual de una gobernanza multinivel, la cual está marcada por el riesgo sistémico —que consiste en desatender la efectividad del sistema democrático y político-administrativo— o el riesgo específico, que implica desvincularse de los ciudadanos y sus problemas ; .
El estudio de la Administración Pública, específicamente, se asocia a cuatro campos principales cómo son las prácticas, la interdisciplinariedad, el alcance y las perspectivas de indagación ; ; .
En el primer campo de actuación, la Administración Pública se asocia cómo práctica de un grupo humano (Gobierno-dirección, Administración Pública-servidores públicos) y se concreta en cómo se proyecta su acción, y actuación, denominada gestión o administración (lo que hace), en entornos organizacionales, y cómo impactan sus decisiones sobre los actores (ciudadanos) en su vida cotidiana .
A partir de este primer campo, o característica de desarrollo, se proyectan análisis y estudios sobre el poder, la organización pública, el derecho público, las políticas, la organización y los ciudadanos. Además, los estudios y análisis pueden realizarse y/o fundamentarse desde una visión empírica (práctica), normativa (deber ser), explicativa (ciencias positivas o porqué se hace, relación entre variables), comprensiva (cómo se hace o como se instrumentalizan lentes cualitativas, ideográficas, narrativas), descriptiva (que se hace) y/o de tipo mixto ; ; ; .
En segundo lugar. El campo de estudio de la AA.PP. tiene una interconexión relevante con distintos tipos de disciplinas científicas de tipo social interpretativo o positivistas. Dado que la vinculación de esta ciencia, entre otras, se conectan con campos específicos como el análisis de políticas ; ; Subirats, , , estudios organizacionales ; ; ; , estudios focalizados en el poder y la dominación burocrática ; , estudios desde la antropología ; ; , psicológicos ; , culturales , ; sociológicos , , de derecho público , estudios fundamentados en análisis cuantitativos y cualitativos ; ; , estudios de análisis interpretativos ; , de análisis institucionalistas ; , económicos ; y de análisis de toma de decisiones .
En este sentido, para el buscador bibliométrico de Scopus (hasta 31 diciembre de 2022) la producción de documentos, con títulos expresos con el término “Administración Pública” presenta el siguiente ranking de distribución disciplinaria: (1º) Energía, (2º) Ciencias Agrícolas y Biológicas, (3º) Ciencia de los Materiales, (4º) Multidisciplinariedad, (5º) Física y Astronomía, (6º) Profesiones de la Salud, (7º) Enfermería, (8º) Ingeniería Química, (9º) Farmacología, Toxicología y Farmacia, (10º) Bioquímica, Genética y Biología Molecular, (11º) Neurociencia, (12º) Química, (13º) Inmunología y Microbiología, (14º) Farmacología, Toxicología y Farmacia, (15º) Bioquímica, Genética y Biología Molecular, (16º) Neurociencia, (17º) Química y (18º) Inmunología y Microbiología.
En tercer lugar, el campo de alcance de la AA.PP. es amplio. Desde una escala o nivel que implica las jerarquías gubernamentales y burocráticas hasta los servidores que contactan, en primer lugar, con los ciudadanos (street level burocracy). Consecuentemente, la AA.PP. amplía el alcance según su impacto funcional, competencial y de acción limitada según el nivel contextual o territorial dónde proyecta su dominación -entre otros como el nivel competencial local, provincial, regional, estatal, europeo, internacional-, y la relación de sujeción hacia el ciudadano. En consecuencia, el campo de la Administración opera bajo un margen de actuación mediado por la estructura (político, social, económica y administrativa), el derecho (ordenamiento jurídico) y la tipología de organización pública (territorial, gubernamental, centralizada, descentralizada, pública, o mixta: privada-pública).
La Administración Pública, asimismo, se acciona bajo un campo de operación interconectado a otros elementos cómo son la clase política, los servidores públicos, el modo de gestión pública (centralizada o descentralizada), el impacto de su trabajo sobre los ciudadanos afectados por su actividad, las redes de trabajo asociadas al desempeño burocrático (públicas y privadas), en un contexto, y su tradición local, nacional-estatal, supranacional e internacional ; .
En cuarto lugar, la Administración puede estudiarse desde perspectivas de indagación amplias y en relación con agendas concretas de indagación (comunidades epistémicas de investigación). Por ejemplo, el estudio de la Administración Pública, a partir de la Ciencia Política, y un subcampo propio, la Ciencia de la Administración Pública ; ; .
De ahí que el análisis y estudio de la AA.PP., cómo campo y ciencia delegada de la Ciencia Política, suele asociarse a una disciplina: la Ciencia de la Administración Y, junto a ésta a cuatro ámbitos principales de investigación: el análisis de políticas públicas, el ordenamiento jurídico (derecho público) vinculado a las políticas públicas, la teoría del estado y la teoría de la organización ; ; .
Igualmente, el campo de estudio propio de la AA.PP. se focaliza en comprender que la misión principal de la misma reside en vertebrar a la sociedad y conjugar racionalmente una autoridad de dirección y legitimidad práctica. Tanto en los sistemas político-administrativos democráticos como no democráticos. Fundamentalmente, la labor de la AA.PP. se concreta sobre lo que desea la representación pública o clase política, en cada ciclo electoral, junto con las decisiones que ésta sostiene que creen sus electores o la ciudadanía en general. Puesto que un contexto y tradición del Estado nos permite encontrar una Administración abierta a la simetría o asimetría de la participación ciudadana, al ejercicio corresponsable del control del estatus quo gubernamental; como económico, y a la vinculación correctora o facilitadora del binomio entre democracia y economía ; .
En definitiva, las características descritas nos ofrecen una imagen y estudio del sector público dónde el ciudadano está sujeto normalmente a unas estructuras jerárquicas, controladas, ajustadas a la legalidad, y, disciplinadas para intermediar entre los ciudadanos (agentes) y su dirección (Gobierno). Por tanto, la regla general, en la AA.PP., es actuar bajo una dirección centralizada, en la toma de decisiones, y bajo un ejercicio medido y controlado de aquello que desean las sociedades y que es arbitrado por su dirección política y ejecutada fielmente por la AA.PP.
Sin embargo, sostienen que el estudio sobre la Administración Pública debe ocuparse, en último término, de la relación entre sus hechos y valores previstos y alcanzados. De modo que define el estudio y objeto de la AA.PP. del siguiente modo:
[...] a) Es el esfuerzo cooperativo de un grupo en el marco de actividades de carácter público.
b) Abarca las tres ramas del poder -ejecutiva, legislativa y judicial y sus interrelaciones.
c) Juega un papel importante en la formulación de la política pública y en consecuencia es parte del proceso político.
d) Es diferente de la administración privada por varios motivos significativos.
e) Guarda estrecha relación con los numerosos grupos privados y los sujetos individuales a la hora de suministrar servicios a la comunidad .
Consecuentemente, la Administración puede ser analizada y/o estudiada, entre otras, desde tres perspectivas humanistas. La primera, el estudio de cómo se genera la confianza y convivencia entre una relación de asimetría, o no, entre las organizaciones de mercado y las estructuras burocráticas del estado . La segunda, el estudio y análisis de la concreción de la crítica, y/o mejora hacia el sistema político administrativo, como un elemento relevante de cooperación entre poderes públicos, administraciones y grupos privados y públicos . La tercera, la lente propositiva que sostiene que el estudio, el diagnóstico, formulación y análisis del cumplimiento de decisiones de tipo ejecutivo, cómo por ejemplo el presupuesto público, debe partir de la generación de procesos sociales, políticos y administrativos que puedan sustanciarse mediante el desarrollo de consultas vinculantes entre poder público y ciudadanía (Dias, ; .
De modo que estas perspectivas humanistas inciden en tres variables de análisis de la acción política y administrativa de la AA.PP. En concreto: La asimetría, la cooperación y la participación ciudadana ; ; Waldo, 1948, .
A continuación, el apartado trata sobre el cómo se produce la interconexión de la función de AA.PP. con el concepto de interés público. Con este objetivo se describe y explica el cómo opera “el interés público” tras los aprendizajes, la experiencia de un enfoque, perspectiva, tradición y/o paradigma precedente. También, el cómo la adopción del subsiguiente paradigma evolutivo de la AA.PP. va cambiando y adaptando los objetivos y/o metas normativas a alcanzar tanto para los recursos humanos como para las tareas, las funciones, las estructuras y el ambiente donde la burocracia desempeña sus funciones.
Clásicamente, la idea de paradigmas competitivos se populariza con Thomas en la obra: “La estructura de las revoluciones científicas”. Para Kuhn el término paradigma significa:
[...] constelación de creencias, valores, técnicas y así sucesivamente, compartidas por los miembros de una comunidad dada. Por la otra, denota una especie de elemento en tal constelación, las soluciones-enigmas concretas a las que empleadas como modelos o ejemplos, pueden reemplazar a reglas explícitas como base para la solución de los enigmas restantes de la ciencia normal .
En este sentido para un paradigma da estabilidad y continuidad al trabajo que sigue una comunidad científica y conforma un consenso sobre un problema de investigación.
Un paradigma es una imagen básica del objeto de una ciencia. Sirve para definir lo que debe estudiarse, las preguntas que es necesario responder, cómo deben preguntarse y qué reglas es preciso seguir para interpretar las respuestas obtenidas. El paradigma es la unidad más general de consenso dentro de una ciencia y sirve para diferenciar una comunidad científica (o subcomunidad) de otra. Subsume, define e interrelaciona los ejemplares, las teorías y los métodos e instrumentos disponibles” .
Diversos autores (Arenilla, , ; Bevir, , , ; ; ; ; sostienen que bajo las características unificadoras de la AA.PP. (enfoque maquinal weberiano) emerge un cambio significativo. Aparece una evolución marcada por varios paradigmas sobre cómo debe o tiende a actuar la AA.PP. en el presente, pasado y/o futuro. Estas visiones para nosotros se conocen como: Vieja Administración Pública, enfoque conservador, Nueva Gestión Pública, Nuevo Servicio Público y Gobernanza Democrática de Gobierno Abierto.
En este sentido, el sustrato de la proyección y actuación de la Administración Pública sobre sus trabajadores y usuarios, a nivel de comportamiento cultural y organizacional, se basa en los principios de jerarquía, ordenación y visión maquinal en su actuación . Puesto que cómo se recoge en la Constitución española, la Administración Pública; en su artículo 103, prefija que la misma actúe culturalmente bajo los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y sometimiento pleno a las leyes y al derecho (ordenamiento jurídico). De ahí que el concepto de Burocracia se identifique clásicamente como “[...] una institución o una casta, un modo de operación, una ideología, un modo de contemplar y organizar una sociedad o una forma de vida [...] una categoría social” .
A estrutura desta burocracia maquinal é descrita por Mintzberg como un deseño que consta de tarefas de operacións altamente especializadas e rutinarias, procedementos sumamente formalizados no núcleo de operacións, unha proliferación de regras, normas e comunicación formal a través de toda a organización, unidades de gran tamaño no nivel de operacións, tarefas agrupadas a base da súa función, un poder de decisión relativamente centralizado e unha elaborada estrutura administrativa cunha clara distinción entre liña e staff
De otra parte, Arenilla , argumenta que las principales características y cometidos evolutivos de la AA.PP. se pueden describir y explicar con varios elementos que dotan de sentido a un paradigma de la Administración. Estos serían: “fundamentos teóricos, concepción de racionalidad sobre el ser humano, concepto de interés público, papel del gobierno, objetivos de la política, tipo de responsabilidad, estructura organizativa y motivación del servicio público” .
, de otra parte, al explicar el sentido de la Administración Pública y comprenderla considera que existe una problemática principal: la burocratización, los excesos de tecnificación y una racionalidad legal formal que puede reducir los cambios y mejoras de forma significativa en la esfera económica y social . Esto conlleva a que la acción política y administrativa se suela fundamentar en la unidireccionalidad decisional y que con esta visión sea plenamente aceptada los criterios de una minoría organizada que dirige y organiza las estructuras organizacionales de la convivencia social, económica, cultural y política .
Sin embargo, la Administración Pública para está marcada por continúas crisis cíclicas en lo económico, social, cultural y político. Con esta situación se generan continúas reformas públicas, así cómo se desarrollan y conforman tradiciones paradigmáticas de gestión pública. Esta visión se observa en la Tabla 1, adaptada de con la que se muestra, a modo de guía clave, las tradiciones principales; en el contexto mundial, y cuál es el margen de maniobra con el que opera la Administración Pública contemporánea para operar un cambio social e institucional.
Fuente: Elaboración propia a partir de .
sostiene que, en esta evolución histórica de las distintas tradiciones o estilos de AA.PP., la acción política y administrativa para España genera una relación de mayor o menor apertura a la participación cívica y acceso a los temas de la agenda pública. En este sentido sincrónicamente se pueden suceder o mezclar estilos de política, políticas y políticas públicas que toman las características de las ideas de cuatro paradigmas, tipos ideales, para concebir la participación cívica. Estos son los siguientes:
Por último, un ejemplo actual de otra evolución reciente se muestra con la Figura 1. Esta nos caracteriza la evolución de la producción para la función de administración con conceptos interrelacionados. El primer vector que más destaca, en cuánto a total de producción, es el asociado por el de AA.PP., continuado por el de Innovación Pública y seguido por el de Innovación Democrática. Tres conceptos que muestran esta evolución paradigmática.
A continuación, se realiza una aproximación a las características principales de los paradigmas mencionados. En concreto, el cómo opera el interés público que marca una época de comportamiento burocrático organizacional y unas directrices de dirección, administración y gestión para la sociedad.
La Vieja Administración (VA) como paradigma, modo de operar de una organización pública, representa un estilo, enfoque y/o tradición mediada por un etiquetado clásico, todavía vigente, influenciado por la teoría política, económica y la teoría de la Administración . La relación entre individuos se basa en el poder jerárquico y en la misión por cumplir la tarea y una función planificada dentro de la estructura organizacional de la AA.PP. Ésta se concibe para una acción disciplinaria, centralizada, jerarquizada en el ejercicio de la política y acompañada de postulados de tipo representativo (ciudadanos y electores) sobre la Administración y la ciudadanía.
El interés público se proyecta sobre un ordenamiento jurídico dónde se recrea el reflejo de la jerarquía y el orden prefijado, de arriba hacia abajo, por aquellos que están legitimados para el ejercicio democrático. El ideal humano tiene como objeto, en términos de la jerga de gestión pública, el de un individuo no gestionado sino administrado, preconcebido, y arbitrado para ser racional, burocrático, ponderado y rotulado de forma unidimensional en la docilidad democrática estática. Es decir, un ciudadano “encapsulado por la jerarquía y las normas estáticas del ordenamiento jurídico representativo .
La Vieja Administración alude así a un interés público que tiene como creencia la racionalidad legal-formal y la rutina bajo la horizontalidad de las decisiones. Según esta visión nace académicamente con la teoría de la Administración enfocada a la tarea en la cadena de producción (Frederick W. Taylor) y la teoría de la Administración orientada a la estructura organizacional y las funciones (Henri Fayol). Los autores representativos que se asocian a la primera teoría (o Administración científica) son los siguientes: Frederick W. Taylor, Carl Barth, Henry Lawrence Gantt, Frank Bunker Gilbreth, Harrigton Emerson, Lilian Gilbreth. De otra parte, los autores que inicialmente fundamentan la teoría clásica enfocada a la estructura y sus funciones son Henri Fayol, James D. Money, Lyndall F. Urwick, Luther Gulick, H.S. Dennison, Stuart Chase. Estas visiones marcarán la forma burocrática de una organización basada en generar estructura y funciones lineales y subordinadas al concepto de organización burocrática.
En conclusión, el enfoque de la VA. consolida y cambia el estatus de las burocracias. Con este paradigma la AA.PP. alcanza su máximo desarrollo en la segunda mitad del siglo XX. Sin embargo, el enfoque es fuertemente criticado por sostener una actuación de poder jerárquico, horizontal y de poco dinamismo socioeconómico. Es decir, la organización pública y privada decae en el cumplimiento de una visión netamente weberiana del término Administración. Su adaptación, cómo a continuación, entre otras, vendrá de la mano de la Nueva Gestión Pública (New Public Management, en adelante NGP), y de atributos fuerza como: eficacia, economía, rentabilidad, ajuste presupuestario, privatización, subcontratación, gobernar sin gobierno y redes de gestión sin jerarquías ; ; , Lane, , ; Pollitt y Bouckaert, , .
El paradigma conservador surge con una visión de ruptura sobre otras visiones precedentes, a partir de los años cuarenta, la instauración de la sociedad de la gestión y se extiende con la revolución conservadora, década de los ochenta; iniciada por los enfoques liberales y/o libertarios de Margaret Thatcher y Ronald Regan .
En este sentido, ambos políticos cambiarían el modo de AA.PP. con el apoyo, el asesoramiento e influencia de dos escuelas de pensamiento económico. En primer lugar, la escuela económica de Chicago cuya instrucción y enseñanza principal, entre otros, proviene del economista . En segundo lugar, la escuela austriaca de economía encarnada en la perspectiva de. Ludwig Von Mises y su discípulo, premio nobel de economía, Friedrich Von Hayek ; , . Complementariamente, estas cosmovisiones de la economía política se hacen fuerte bajo los cánones de los elaboradores del primer Informe de la Comisión Trilateral .
Además, el paradigma conservador se conectaba con otra escuela hermana, en la economía política, la escuela de Virginia o teoría de la elección racional -Ronald Coase, James M. Buchanan, Gordon Tullock, Charles J. Goetz, Dennis G. Muller.
A su vez, la historia institucional nos ofrece otros antecedentes fundacionales para asentar el paradigma conservador. En concreto, los acuerdos de Bretton Woods (1944), el acuerdo del Plan Marshall para Europa (1947), los acuerdos bilaterales de inversiones extranjeras o tratados bilaterales de inversión negociados y amparados tras la constitución de la convención Washington, en 1966.
Asimismo, el paradigma conservador aparece inducido y continuado tras la segunda guerra mundial, en el derecho internacional, por dos naciones: Gran Bretaña y Estados Unidos (Morgenthau, 1988). Esto permite la preponderancia de las tradiciones de gestión pública anglosajonas hacia un nuevo orden global tanto para las Administración como para el ordenamiento jurídico socioeconómico global. Con el que se trataba de lograr una homogeneización sobre el ámbito social, económico, cultural, tecnológico y político. El cuál desembocaría en la era de la globalización y la instauración de sociedades en riesgo sistémico desde el ámbito económico y político ; ; . Esto implicaría desde otros planteamientos una respuesta por la democratización , el control de la clase política y los límites de la política .
El paradigma conservador, de otra parte, acentuaría para el ideal de AA.PP. la importancia de realizar reformas y, más tarde, la generación de procesos de modernización del sector público en el marco de la OCDE (Estados Unidos, Dinamarca, Canadá, países de la Unión Europea). Un elemento relevante, puesto que de los 37 países que componen la OCDE, en 2018, éstos representarían el 80% de las inversiones y comercio mundial ; .
Consecuentemente, el objetivo estratégico del enfoque conservador fue la “eficiencia del mercado y menos estado”. Un lema que legitimaba la anteposición del modelo del sector privado, el uso y extensión de sus técnicas e instrumentos, como soluciones taumatúrgicas entre la función de la Administración Pública y las sociedades .
De otra parte, la apuesta de un paradigma conservador, y su reformulación con el paradigma de la nueva gestión pública, provocó, en la Ciencia Política, la aparición de un nuevo institucionalismo que debiera ser más próximo a las expectativas del ciudadano y adaptarse a las circunstancias dinámicas del mercado. Esto conllevaría a la introducción de estudios basados en el nivel micro social y que los mismos permitiesen comprender como estudiar los intereses y demandas de los ciudadanos dentro del entramado de instituciones .
En contraposición, el nuevo institucionalismo, desde los dos paradigmas anteriores, se vería reformulado por la aportación del premio nobel de economía y politóloga: . De hecho, esta visión conectaría con el concepto de institución que daba Douglas C. North, en 1990, tal como sostiene del siguiente modo:
O como lo ha planteado Douglass C. North (1990), las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, los constreñimientos u obligaciones creados por los humanos que le dan forma a la interacción humana; en consecuencia, éstas estructuran los alicientes en el intercambio humano, ya sea político, social o económico .
Con todo ello la evolución del paradigma conservador se culmina y perfecciona en la década de los noventa con el enfoque de NGP. Además, los dos paradigmas apoyarían su justificación en los futuros beneficios sociales hacia una globalización económica como un neoliberalismo extremo ; . En concreto, las ideas conservadoras que inciden en la contención de la inversión y/o gasto social (sanidad, pensiones, extensión de la burocracia, educación, seguridad social) en las instituciones públicas y que actúan bajo el supuesto, todavía en desarrollo, de un liberalismo inclusivo hacia los ciudadanos ; ; ; Mises, 1974).
En este sentido, una parte de la academia que se conecta a la nomenclatura de NGP, favorables a repensar la calidad democrática y cómo debiera ser su imbricación más participativa en la Administración Pública son, por ejemplo: , , ; ; , Lane , , , , , , , .
En conclusión, el interés público para el logro de legitimidad se interrelaciona con el alcance de la obtención de una soberanía del consumidor (ciudadanos) y la autorregulación espontanea de la libre competencia entre gestión pública e intereses individuales. Es decir, “el ciudadano está encapsulado por el mercado y su ordenamiento espontáneo” .
Con el término Nuevo Servicio Público ; ; ; , Gobernanza (en orden cronológico: ; ; ; ; Bevir, ; , ; ; , Gobernanza Democrática (March y Olsen, , ; Bevir, , , Gobernanza de Innovación Social ; y Gobernanza Integradora emerge, en un período de dos décadas, una última evolución en los paradigmas de la AA.PP. Todas estas contribuciones son el paso decisivo para la inspiración de un enfoque y paradigma participativo, comunitario y descentralizado de la Administración como brazo ejecutor de las decisiones públicas.
En otro orden, el paradigma, democratizar la AA.PP., se proyecta como una nueva cosmovisión por el cambio social entre agendas públicas y agendas de indagación, la emergencia y consolidación de comunidades de investigación interconectadas y la defensa de una Ciencia de la AA.PP. más cooperativa. La cuál invita a una mayor equidad entre las personas cómo a la inclusión de sus demandas y criterios fundamentados, en la consulta cívica, en la co-producción y co-creación de la agenda pública ; Berkes, , ; ; .
La gestión pública y su dirección, el gobierno aparecen cómo una fuente práctica para la teoría y acción democrática. Puesto que su lema de acción es el aprender haciendo -doingby learning- mediante la experimentación y evolución con estudios de casos demostrativos en el contexto de un problema público .
El paradigma de democratización tiene como trasfondo, de otra parte, que el interés público se accione de forma dialogada, participativa y emocional. Esta forma de trabajo y esta alineación implica una correspondencia con la idea de una Gobernanza más democrática (democratic governance. Más focalizada en acentuar la teoría democrática de forma práctica y accesible entre Gobierno, Administración y Ciudadanía .
Un ejemplo es el que podemos indicar con , y , Putnam , .
Desde estas consideraciones, el paradigma de la democratización de la AA.PP. se diferencia claramente del paradigma de la Nueva Gestión Pública. La lente de acción, en ambos paradigmas, consisten en favorecer una ciudadanía que se proyecta bajo la idea de innovaciones sociales (social innovations) y democráticas (democratic innovations. Con la existencia y concreción de nuevos instrumentos, metodologías, métodos, técnicas y modelos que actúen, en favor, para y por una defensa activa sobre los derechos humanos y las libertades públicas que favorezcan el desarrollo humano ; .
Consecuentemente, el interés público, ya no es suficiente un gobierno jerárquico, sino que la buena administración debe consolidarse conforme al ideal de un buen gobierno (good governance. Este último estadio implica asumir las dimensiones enunciadas de la gobernanza -participación, transparencia, rendición de cuentas- y profundizar en otras variables explicativas frente a tendencias de asimetría sistémica .
La Tabla 2 invita a considerar ampliable esta línea de la democratización en base a la calidad de un sistema de co-gestión, y resulta emergente tanto en las comunidades epistémicas que teorizan y trabajan en el terreno con este término.
Fuente: elaboración propia a partir de y
En otros términos, la misión de una AA.PP. democratizadora consiste en constituir y construir un interés público fundamentado en la articulación adaptativa y contextual, más dinámica, de la estructura pública. Que el servicio prestado y percibido por un conjunto de usuarios logre la obtención de lo mejor de un enfoque jerárquico-burocrático, de mercado-eficiencia- y de participación ciudadana -eficacia en la asignación y distribución de recursos materiales e inmateriales. Con lo que la sociedad tenga el acceso para conjugar el derecho y el deber de efectividad en el cumplimiento de los derechos humanos fundamentales. Así como el acceso a que el derecho público y que su ordenamiento jurídico esté en una situación de apertura desde la participación cívica y con el alcance de una realización de la equidad pública basada en el bien común ; .
Fuente: Elaboración propia a partir de
Conforme a la Tabla 3, la evolución de este cambio de la acción pública se conoce cómo el paso de la Administración tradicional a la Nueva Gestión Pública y de la Nueva Gestión Pública a la idea de un modelo basado en el Nuevo Servicio público o Gobernanza democrática , ; ,; ; ; . Para es el cambio evolutivo del paradigma de la Nueva Gestión Pública o New Public Management (NPM) a la gobernanza de participación ciudadana. Esto es que, en éstas últimas décadas, la gestión pública y privada: “[...] deriva hacia la integración de la Gobernanza (Governance) en dicho modelo o New Public Governance (New Public Governance), buscando la participación ciudadana” .
Por último, algunas referencias que sostienen el proceso de conocimiento acumulado se perfilan con un proceso que converge en democratización e innovación pública. Tal como se ilustra con la Tabla 4.
Fuente: Elaboración propia
Conforme a los objetivos de indagación, caracterización de la función de Administración Pública (AA.PP.) y su evolución inter-paradigmática, confirmamos que tanto los servidores públicos como la clase política, ciudadanía y partes interesadas se enfrentan a un desafío común. El cómo definir de manera clara el alcance democratizador del espacio público. La selección de criterios más apropiados y satisfactorios para toda la población resulta y es un proceso complejo.
En el contexto analizado, la evolución Inter paradigmática, se confirma que la democratización de la función de gestión y/o administración se centra en fortalecer de manera clara y decidida la comunidad cívica. Esto requiere abordar la complejidad social y multicausal mediante la construcción conjunta del interés público, fundamentado en valores, prácticas y estructuras compartidos entre ciudadanos.
En este sentido, se evidencia que la implementación de acciones públicas; en sus contextos focales, a través de procesos de coproducción participativa es un factor clave para el avance democrático. Estos procesos promueven alternativas y soluciones colectivas para enfrentar problemas de interés público, apoyándose en una programación planificada, en acción de cambio, transformación y colaboración entre todas las partes interesadas.
Actualmente, la Ciencia Política, explora y promueva el paradigma de la innovación social y democrática, descrito como "innovación democrática" (democratic innovation) e "innovaciones democráticas" (democratic innovations. Estos términos se entienden como procesos o instituciones diseñados para profundizar el papel de la ciudadanía en la gobernanza mediante una mayor participación, deliberación e influencia en la toma de decisiones ; .
La emergencia del paradigma de democratización en los Estados nación se relaciona con la transición hacia modelos de co-gobernanza, co-producción y gobierno abierto. Este enfoque impulsa una gestión pública centrada en la innovación social y democrática, permitiendo consolidar los principios de gobernanza democrática -participación, rendición de cuentas, transparencia- en un contexto global marcado por el declive del trabajo y su recesión democrática. Este cambio paradigmático promueve una nueva agenda pública orientada hacia la justicia planetaria, la gestión participativa y la construcción de acuerdos entre los sectores público y privado, en busca de una gobernanza equitativa a nivel global. Con el desarrollo de agendas multidisciplinares, que han desarrollado su interés por la función de gestión y/o administración.
En otras palabras, el paradigma democratizador, en la sociedad; y de acuerdo con , constituye un cambio teórico y práctico fundamental para disciplinas como la Ciencia Política y la Sociología. Este paradigma refleja, en estas disciplinas uno de los más importantes desarrollos aplicados para ambas, la evolución de la función y razón del cómo de la gestión y/o administración hacia una democratización plena de la vida pública, ofreciendo un modelo más flexible y participativo para abordar problemas contemporáneos, incluyendo aquellos de carácter global, mediante nuevas formas de solución y toma de decisiones que trascienden los límites tradicionales del Estado y sus razones.
Finalmente, consideramos que este estudio se puede ampliar, en un futuro, mediante un análisis temático y contenido de los términos estudiados. Además de un estudio detallado de las dinámicas micro y macro, entre paradigmas, explorando líneas epistémicas y atributos que den cuenta de su imaginario social epistémico.
Departamento de Ciencia Política y Sociología (USC). EqualSeaLab (USC, CRETUS). Antonio García-Allut y Fundación Lonxanet para la Pesca Sostenible. ISCTE, Instituto Universitario de Lisboa, Centro CRIA-Centro Em Rede De Investigação Em Antropología, Lisboa, Portugal.
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[1] Hablaremos de gestión y administración -servidores públicos, burocracia- cómo sinónimos utilizando la propuesta de en su obra “The Art of State”. identifica que ambos conceptos, Administración y gestión, son sinónimos y referidos a la tarea, al diseño y el marco operativo de cómo las decisiones públicas (el poder) se llevan a cabo a través de su aparato ejecutivo, los servidores públicos o la burocracia pública. No obstante, la diferencia sobre la idea de gestión y administrar aparece a través de técnicas de dirección organizacional que se proyectan sobre principios de gestión como la eficacia, eficiencia, economía, calidad, y excelencia ; ; .
[2] establece en su obra “La Estructuración de las Organizaciones” una tipología de cinco formas de organizar los recursos humanos: la estructura simple, la burocracia maquinal, la burocracia profesional, la organización divisional y la adhocracia.
[3] La idea de encapsulamiento fue formulada por Amitai Etzioni, en su propuesta del año 1968, bajo el título “La sociedad activa. Una teoría de los procesos societales y políticos”. En concreto, la idea de encapsulamiento la define como un: “[...] proceso mediante el cual los conflictos son modificados de tal modo que quedan limitados por reglas (la “cápsula”). Estas reglas excluyen ciertas formas de conflicto, mientras que legitiman otras” .
[4] La escuela austriaca de economía según el Institute Von Mises, en Auburn, Alabama indica y caracteriza como principales economistas clásicos de esta línea de pensamiento a Carl Menger (1840-1921) -fundador, Eugene von Böhm-Bowerk (1851-1914) -estructura de producción-, Ludwig Von Mises (1881-1973) -Tu ne cede malis-, Friedrich von Hayek (1899-1992)-colectivismo es esclavitud-, Henry Hazlitt (1894-1993) -una lección económica-, y Murray N. Rothbard (1926-1995) -enemigo del estado-. En España tiene su espejo, entre un gran nutrido y amplio grupo de seguidores como académicos, con el Instituto Juan de Marina, y académicos, entre otros, cómo: Juan Ramón Rallo, Jesús Huerta de Soto y Miguel Anxo Bastos Boubeta.
[5] Robert Putnam, en el año 1993, plantearía en base a un estudio de casi una década y media (1970 a 1983), en el contexto sociopolítico de Italia, la idea de capital social cómo un concepto operativizable para que las democracias funcionen de abajo hacia arriba. Sostiene que la constitución de una tradición cívica comunitaria da lugar a relaciones más horizontales entre ciudadanos y el poder público. También, una mejor adaptación del desempeño institucional y su cambio, desde factores socioeconómicos, y socioculturales. Por tanto, a que, si el sistema político mantiene una tradición cívica más inclusiva y participativa con el ciudadano, el rendimiento institucional es mejor percibido por sus ciudadanos, y, por tanto, el sistema político y administrativo, en una democracia; contribuye mejor al cambio y adaptación de los derechos fundamentales en el contexto socioeconómico y sociocultural de los ciudadanos.
[6] Un ejemplo de esta línea de pensamiento en la Administración Pública se refleja en obras recientes cómo , y . La idea de innovación social es definida por del siguiente modo: “[...] as a complex process of the introduction of novel solutions to face social problems-ideas, products, services or models-that profoundly change the basic routines, beliefs or resource and authority flows of the social system in which the occur” ). Esta línea de pensamiento también se observa en la idea de “compromiso público” y su proyección en abrir cómo permitir la inclusión en la agenda pública propuestas que nacen de “espacios ciudadanos/espacios creados por autoridades” bajo una relación interactiva de abajo hacia arriba o de arriba hacia abajo. Este tipo de espacios, por ejemplo, son definidos por Escobar (2019) atendiendo a una relación vertical (de arriba hacia abajo, top-down) o horizontal (de abajo hacia arriba, bottom-up), y los cuales etiqueta respectivamente cómo espacios invitados “invited spaces” o inventados “invented spaces”. Su propuesta se inspira en las aportaciones y reflexiones de , Andrea Cornwall y Faranak Miraftab. .
[8] [...] government to governance represents one of the important theoretical developments in political science and sociology during the past decade [...] Emerging in significant part to deal with the traditional state’s inability to cope with a range of contemporary social problems, including global problems that reach beyond established state boundaries, the concept of governance has evolved to identify and explain new modes of problem solving and decision making that fill gaps created by the failure of traditional forms. Governance, given its emphasis on decentred citizen engagement, is touted for being a much more flexible and democratic way to deal with public problems
