The European Union's restrictive measures, born as foreign policy instruments within the framework of the CFSP, have evolved into a genuine global sanctions system. This paper analyzes their transformation, from the implementation of United Nations Security Council sanctions to the creation of autonomous thematic regimes with global reach, among which the regime of restrictive measures for serious human rights violations (CFSP Decision 2020/1999 and Regulation 2020/1998) stands out. Inspired by the US Global Magnitsky Act, this regime reflects the progressive hybridization between foreign policy and criminal law. Based on the European standard established by the Engel test of the ECHR, the study examines whether certain restrictive measures should be considered criminal sanctions in the material sense and what implications their recognition would have for procedural guarantees.
La adopción de la Directiva (UE) 2024/1226, de 24 de abril de 2024, marca un hito en la evolución del derecho sancionador europeo. Por primera vez, el legislador de la Unión impone a los Estados miembros la obligación de tipificar como delitos las conductas de elusión o vulneración de las medidas restrictivas adoptadas en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común. Si bien varios Estados miembros ya contemplaban sanciones penales por la violación de dichas medidas, la Directiva introduce una respuesta penal armonizada en toda la Unión, orientada a garantizar la eficacia de los regímenes sancionadores europeos. Su transposición plantea, no obstante, un desafío particularmente complejo: integrar en los ordenamientos nacionales, y en particular en el Derecho penal, un mandato que tipifica penalmente la vulneración de instrumentos de naturaleza jurídico-política todavía discutida.
En este contexto, el estudio de las medidas restrictivas adquiere una relevancia singular. En las últimas décadas estos instrumentos han ocupado un lugar central en la acción exterior de la Unión Europea, pero lo que nació como un mecanismo excepcional de política internacional -concebido para reaccionar ante crisis, amenazas a la paz o violaciones graves de derechos humanos- se ha transformado en un régimen sancionador estructurado y permanente, dirigido no solo contra Estados, sino también contra individuos y entidades privadas. Su protagonismo en la respuesta europea a la agresión rusa contra Ucrania ha contribuido, además, a situarlas en el centro del debate público y jurídico, convirtiéndose en uno de los instrumentos más visibles y característicos de la acción exterior de la Unión.
La transposición de la Directiva dista de ser sencilla. España, como el resto de los Estados miembros, se enfrenta a la difícil tarea de integrar en su Código Penal un mandato europeo que incide sobre sanciones cuyo estatuto jurídico no está del todo claro. ¿Se trata de medidas puramente políticas, propias de la acción exterior, o más bien de sanciones de naturaleza cuasi-penal que, en virtud de su configuración y de sus efectos, reclaman un estatuto dogmático distinto? Aclarar esta cuestión no es un mero ejercicio académico, sino un trabajo previo imprescindible para orientar con coherencia el proceso de transposición y garantizar la compatibilidad del nuevo tipo penal con los principios estructurales del derecho penal.
En realidad, la necesidad de clarificar la naturaleza jurídica de las medidas restrictivas revela un fenómeno más amplio: la expansión de formas híbridas de castigo en el Derecho contemporáneo. En distintos sectores del derecho contemporáneo se observa la proliferación de regímenes sancionadores alternativos, situados en los márgenes del derecho penal clásico y caracterizados por una lógica más flexible, preventiva y orientada al riesgo. Ulrich Sieber ha descrito esta transformación como la “nueva arquitectura del derecho de la seguridad”. Bajo este modelo se sitúan, junto a las medidas restrictivas, otros instrumentos como el comiso sin condena, las listas negras financieras o comerciales, como las del Banco Mundial, o los programas de compliance. Todos ellos comparten una orientación común hacia la prevención y la gestión del riesgo, lo que promete una mayor eficacia, pero también comporta el riesgo de relajar las garantías clásicas del derecho penal. La tensión histórica entre seguridad y libertad reaparece en estos nuevos espacios sancionadores, de los que las medidas restrictivas de la Unión constituyen un ejemplo particularmente significativo.
Este trabajo pretende contribuir a la tarea de delimitar la verdadera naturaleza jurídica de las medidas restrictivas de la Unión e identificar las implicaciones que una naturaleza penal podría conllevar. Con este fin, se analizará, en primer lugar, la evolución de las medidas restrictivas, desde su configuración inicial, como ejecutor de las sanciones decididas por el Consejo de Seguridad de NNUU, hasta su desarrollo actual como régimen sancionador complejo, con sanciones dirigidas a individuos -y no a Estados- y regímenes temáticos y permanentes. En segundo lugar, se examinará si la aplicación de los criterios Engel, elaborados por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, conduce a calificar las medidas restrictivas -o, al menos, a algunas de ellas, como verdaderas sanciones penales; y, finalmente, se ofrece una reflexión sobre qué consecuencias tendría esta nueva consideración y qué papel estarían llamadas a desempeñar en el orden penal internacional.
Las medidas restrictivas de la Unión Europea no se entienden hoy del mismo modo que hace apenas unas décadas. Lo que en los años noventa se concebía todavía como un recurso excepcional de la política exterior, empleado puntualmente ante crisis graves como alternativa al uso de la fuerza, y en la mayoría de los casos limitado a dar cumplimiento a mandatos del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, se ha convertido progresivamente en un instrumento estructural de la acción exterior de la Unión. La transformación no es solo cuantitativa, sino que ha afectado a su diseño, a su alcance material y al perfil de sus destinatarios.
En sus orígenes, el régimen sancionador internacional estuvo dominado por los embargos generales (comprehensive sanctions), decididos en el marco de Naciones Unidas, que se dirigían contra Estados en su conjunto y producían efectos indiscriminados sobre amplios sectores económicos. En aquel momento, la entonces Comunidad Europea carecía de una verdadera política exterior y únicamente disponía de la política comercial común como base para acompañar la ejecución de esas sanciones, limitando su intervención a embargos de importación o exportación. Ejemplos paradigmáticos de este enfoque fueron el embargo contra Irak tras la invasión de Kuwait en 1990o las sanciones impuestas a la antigua Yugoslavia, que evidenciaron tanto el alcance como los límites del modelo comprensivo: pese a la presión global que pretendían ejercer sobre el aparato estatal, sus costes humanitarios desproporcionados y su eficacia discutibleprecipitaron el abandono de esa lógica y el desplazamiento hacia técnicas más selectivas.
Desde comienzos de los años 2000, la Unión -ya dotada de una competencia en política exterior derivada del Tratado de Maastricht- asumió también este giro y comenzó a refinar su repertorio sancionador mediante la generalización de las llamadas targeted sanctions. Frente a los embargos globales, estas medidas buscan concentrar sus efectos en dirigentes políticos, élites económicas o sectores estratégicos, con la intención de evitar un impacto indiscriminado sobre la población civil. En paralelo, la Unión diversificó los fundamentos de sus sanciones, combinando regímenes geográficos, vinculados a países o situaciones concretas, con regímenes horizontales o temáticos, diseñados para responder de manera estable a fenómenos reprochados por la comunidad internacional, como las violaciones graves de derechos humanos, los ciberataques o el uso de armas químicas.
Desde el punto de vista jurídico, el régimen se apoya en la actualidad en una doble base normativa. Por un lado, el artículo 29 TUE, que permite al Consejo adoptar decisiones PESC con fuerza obligatoria en materia de sanciones; por otro, el artículo 215 TFUE, que habilita la adopción de reglamentos cuando las medidas tienen repercusiones en el mercado interior y que asegura su aplicación uniforme en todos los Estados miembros. Este diseño dual permite articular regímenes que incluyen, según los casos, congelaciones de fondos y recursos económicos, prohibiciones de viajar, embargos de armas y de bienes de doble uso, restricciones sectoriales y limitaciones financieras diversas. En todos ellos, la designación de los destinatarios debe apoyarse en criterios de inclusión establecidos en los anexos de las decisiones y reglamentos, acompañados de datos identificativos suficientes para permitir su ejecución efectiva. En la práctica, las medidas restrictivas de la Unión pueden tener un origen autónomo, cuando responden a prioridades e intereses propios de la PESC -como en el caso de los regímenes horizontales sobre violaciones graves de derechos humanos o de las sanciones impuestas a Rusia tras la anexión de Crimea-, o bien derivar de la necesidad de implementar resoluciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas adoptadas en virtud del capítulo VII de la Carta. Ambos cauces coexisten y, en ocasiones, se combinan: la UE aplica las decisiones de Naciones Unidas y, al mismo tiempo, las complementa con medidas adicionales de carácter autónomo que refuerzan su eficacia o adaptan su alcance a las prioridades de la Unión.
Las sanciones cumplen tres funciones principales: coaccionar (coercing), es decir, forzar a un cambio de conducta; limitar (constraining), reduciendo la capacidad de actuación de los responsables, por ejemplo, bloqueando sus recursos financieros o restringiendo su movilidad; y enviar un mensaje político (signalling), dirigido tanto a los destinatarios directos como a la comunidad internacional. En este sentido, el Consejo de la UE insiste en sus Orientaciones sobre la aplicación y evaluación de medidas restrictivas en que las medidas no tienen carácter punitivo sino preventivo, que “que deben ayudar a la UE a responder con prontitud a los retos y a la evolución política” y que deben identificarse claramente los objetivos que se persiguen para que puedan evaluarse periódicamente para decidir su mantenimiento o levantamiento.
En cuanto a la duración de estas medidas, formalmente se encuentran limitadas -habitualmente a doce meses-, e incluyen cláusulas de caducidad y revisión periódica que obligan a valorar si siguen cumpliendo sus fines. En la práctica, muchos regímenes se prorrogan sucesivamente durante años, lo que los convierte en instrumentos de presión sostenida más que en reacciones puntuales. El carácter renovable de las sanciones muestra que no se conciben como un castigo instantáneo, sino como un mecanismo flexible, ajustable en función de la persistencia o desaparición de las conductas que motivaron su imposición.
Son tres los elementos cuya evolución ha marcado de forma decisiva el tránsito de las medidas restrictivas de la Unión hacia un auténtico régimen sancionador global. En primer lugar, su fundamento institucional, pues lo que en un inicio fue un régimen de simple ejecución de obligaciones impuestas por Naciones Unidas ha pasado a configurarse como un sistema autónomo, dotado de base jurídica propia en los Tratados y de una práctica sancionadora regular. En segundo lugar, el perfil de los destinatarios, que han dejado de ser principalmente los Estados para dirigirse, de manera cada vez más sistemática, contra individuos concretos y personas jurídicas vinculados las conductas reprochadas. Y, en tercer lugar, los hechos que motivan su imposición, ya que las sanciones no se conciben únicamente como respuestas excepcionales a crisis internacionales determinadas o a concretas amenazas para la paz y seguridad, sino que se han introducido regímenes horizontales o temáticos permanentes, preparados para activarse frente a violaciones graves del derecho internacional allí donde se produzcan. La transformación de estos tres aspectos de las medidas restrictivas y el análisis de cómo han acercado estas medidas a un verdadero régimen sancionador se aborda a continuación.
En sus primeras décadas de existencia, la entonces Comunidad Económica Europea carecía de una política exterior propia y de una base jurídica específica que le habilitara para adoptar sanciones internacionales con fines de seguridad internacional.
La práctica de las Comunidades Europeas en materia de sanciones internacionales evidenció, desde sus orígenes, una notable inseguridad competencial. Las instituciones comunitarias llegaron a aplicar, mediante reglamentos fundados en el artículo 113 TCEE, sanciones acordadas por los Estados miembros en el marco de la cooperación política, pese a que dicha disposición se refería exclusivamente la política comercial común y no confería competencias en materia de seguridad o mantenimiento de la paz internacional.
Además, durante esta etapa inicial, la actuación comunitaria tuvo un carácter eminentemente derivado y subsidiario, limitado a dar cumplimiento a las obligaciones internacionales asumidas por los Estados miembros en el marco de la Carta de las Naciones Unidas. Así, cuando el Consejo de Seguridad de NNUU imponía sanciones vinculantes -como ocurrió en relación con Rodesia del Sur (actual Zimbabue) tras la declaración unilateral de independencia de 1965 o con determinadas medidas frente al régimen de apartheid en Sudáfrica durante los años setenta-, eran los Estados miembros quienes asumían la responsabilidad principal de su ejecución. La CEE solo intervenía de manera puntual, en la medida en que determinadas restricciones -como embargos de importación o exportación- se incardinaban en el ámbito de la política comercial común y requerían un acto comunitario que garantizase su aplicación uniforme en el mercado interior. Fuera de este terreno, la respuesta seguía siendo esencialmente intergubernamental y descentralizada.
En 1982, la Comunidad Económica Europea adoptó por primera vez medidas restrictivas autónomas, esto es, no derivadas de una resolución previa del Consejo de Seguridad. Con el Reglamento (CEE) nº 877/82 suspendió las importaciones de determinados productos procedentes de Argentina, como reacción a la invasión de las islas Malvinas/Falklands y en solidaridad con el Reino Unido, Estado miembro de la Comunidad. Era la primera vez que se utilizaba la política comercial común para responder a un conflicto bélico que afectaba directamente a un socio comunitario. De otro lado, con el Reglamento (CEE) nº 596/82 se impusieron restricciones a la exportación de productos energéticos y tecnológicos a la Unión Soviética, como respuesta a la represión del movimiento sindical polaco y la imposición de la ley marcial en diciembre de 1981. Al actuar sin el respaldo del Consejo de Seguridad, bloqueado por el veto soviético, la CEE se afirmaba como un actor con incipiente capacidad sancionadora propia. Por ello, aunque fueron regímenes excepcionales y casi anecdóticos frente a la masa de sanciones de Naciones Unidas, los regímenes de Argentina y la URSS en 1982 tuvieron una trascendencia política y simbólica mucho mayor: mostraron tanto la solidaridad intracomunitaria en defensa de un Estado miembro como la emancipación de la Comunidad frente al bloqueo de NNUU, anticipando la posterior evolución hacia un régimen sancionador más amplio y estructurado.
La consolidación de esta capacidad sancionadora llega con la entrada en vigor del Tratado de Maastricht (1993), que establece la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) como segundo pilar de la Unión. Las sanciones europeas dejan de apoyarse en la política comercial común para encontrar un fundamento jurídico específico en los Tratados. El nuevo sistema se articuló mediante el llamado mecanismo de doble acto: de un lado, el Consejo adoptaba una Decisión en el marco de la PESC, expresión de la voluntad política de los Estados miembros; de otro, esa decisión se ejecutaba mediante un Reglamento comunitario, dictado al amparo de los artículos 301 y 60 CE (hoy art. 215 TFUE), que otorgaba eficacia directa a las medidas en el ordenamiento comunitario y frente a los particulares. Este diseño respondió a una doble necesidad: por un lado, preservar el carácter intergubernamental de la decisión política sobre la adopción de sanciones; por otro, garantizar su aplicación uniforme en el mercado interior mediante un instrumento de Derecho comunitario que produjese efectos vinculantes sobre operadores económicos, entidades financieras y, en general, sobre sujetos privados. La articulación entre los dos pilares –PESC y Comunidad– fue así esencial para que las sanciones europeas se proyectasen eficazmente en el plano interno, permitiendo ir más allá de las tradicionales restricciones comerciales para abarcar medidas de congelación de fondos, prohibiciones financieras o restricciones de viaje dirigidas directamente contra individuos y entidades. Con Maastricht, la Unión completó el proceso iniciado en las décadas anteriores, alcanzando un régimen sancionador propio, con base jurídica en los Tratados y con capacidad para incidir directamente en la esfera jurídica de personas físicas y jurídicas.
La evolución posterior confirmó la creciente autonomía del régimen sancionador europeo, pues durante los años noventa la Unión hizo un uso cada vez más frecuente de las medidas restrictivas propias en contextos de crisis internacionales. Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (2009), aunque desapareció la estructura de pilares, se mantuvo la lógica del doble acto, ahora con base en el artículo 29 TUE (decisión en el marco de la PESC) y el artículo 215 TFUE (reglamento de ejecución).
La autonomía jurídica del régimen sancionador europeo se consolidó también en el plano jurisdiccional. La sentencia Kadi (TJUE, C-402/05 P y C-415/05 P) constituyó un punto de inflexión simbólico, al afirmar que los Reglamentos que ejecutaban resoluciones del Consejo de Seguridad debían respetar los derechos fundamentales garantizados por el ordenamiento de la Unión, incluso frente a las obligaciones internacionales derivadas de la Carta de NNUU. Con esta decisión, el Tribunal redefinió la posición de la Unión en el sistema internacional, que dejó de concebirse como una mera ejecutora de las sanciones decididas en el marco de las Naciones Unidas para afirmarse como un orden jurídico autónomo, dotado de capacidad para revisar, controlar e incluso limitar la aplicación de dichas medidas cuando contravinieran los principios fundamentales de la Unión.
Finalmente, los acontecimientos de la última década -y de forma muy destacada la respuesta a la invasión de Ucrania por parte de Rusia en 2022- han puesto de relieve la capacidad de la Unión para adoptar y mantener paquetes de sanciones de una magnitud sin precedentes, coordinados con sus principales aliados internacionales y con un impacto significativo en sectores estratégicos de la economía global. Con ello, la Unión ha confirmado su posición como uno de los principales actores sancionadores en el plano internacional.
En conjunto, el recorrido histórico de las medidas restrictivas europeas muestra una clara trayectoria de emancipación progresiva. Este proceso culmina en la práctica contemporánea, en la que las sanciones han dejado de ser un recurso ocasional para convertirse en un instrumento estructural de la acción exterior de la Unión.
La evolución de los destinatarios de las medidas restrictivas se ha manifestado, en primer lugar, en la ampliación de su ámbito geográfico. Mientras que en los años ochenta la entonces Comunidad Europea adoptaba sanciones de forma excepcional frente a un reducido grupo de Estados -como Argentina (Reglamento CEE 877/82) o la URSS (Reglamentos CEE 596/82)-, hoy la Unión mantiene más de treinta regímenes geográficos. Sin embargo, más que este crecimiento cuantitativo, lo decisivo ha sido el viraje en los sujetos destinatarios.
Durante la década de 1990, tanto en Naciones Unidas como en la Unión Europea, las medidas restrictivas se configuraban todavía como embargos amplios o comprehensive sanctions, concebidos para presionar globalmente a Estados enteros. Ejemplos paradigmáticos fueron Irak tras la invasión de Kuwait (1990), Yugoslavia durante las guerras balcánicas o Haití tras el golpe de 1991. Estos regímenes, de naturaleza colectiva, pronto revelaron sus límites: la falta de impacto real sobre las élites gobernantes contrastaba con los efectos devastadores sobre la población civil.
La constatación de estos efectos desproporcionados llevó, desde comienzos de los años 2000, a la progresiva sustitución de los embargos generales por las denominadas smart sanctions o targeted sanctions. Este cambio respondió no solo a una necesidad de eficacia, sino también a la preocupación creciente por el impacto humanitario de las sanciones amplias, ampliamente debatida en el seno de Naciones Unidas y en diversos foros académicos y diplomáticos a finales de los años noventa, que abogaban por medidas más selectivas y menos dañinas para la población civil. A diferencia de los embargos anteriores, estas nuevas medidas se centran en personas físicas y jurídicas concretas -dirigentes políticos y militares, parlamentarios, oligarcas, empresas públicas y privadas o incluso grupos criminales- consideradas responsables de las conductas sancionadas o beneficiarias de ellas.
El punto de inflexión en esta evolución fue la adopción del régimen antiterrorista de 2001, tras los atentados del 11 de septiembre. Por primera vez la Unión Europea estableció una lista autónoma de personas y entidades implicadas en actividades terroristas, independiente de las resoluciones de Naciones Unidas. Aunque su finalidad era aplicar las resoluciones del Consejo de Seguridad, supuso la primera vez que la Unión estableció listas de personas y entidades implicadas en actividades terroristas, independientes de un Estado concreto. Este modelo -centrado en la designación nominal de individuos, la congelación de activos y la prohibición de entrada- inauguró la técnica de las sanciones selectivas, que más tarde se extendería a otros supuestos y se convertiría en el patrón general de actuación de la Unión en materia sancionadora.
Este desplazamiento hacia la responsabilización individual no se produjo de manera abrupta, sino que se fue consolidando a lo largo de las dos décadas siguientes. A medida que la Unión fue sustituyendo la lógica colectiva de las sanciones contra Estados por una lógica de designación personal, se perfeccionaron también los mecanismos de identificación y control de los destinatarios. Regímenes como los relativos a Zimbabue, Bielorrusia, Irán o Siria replicaron ese patrón, aplicando medidas dirigidas contra los dirigentes, altos cargos o entidades directamente vinculadas a violaciones graves de derechos humanos o a amenazas contra la paz y la seguridad internacionales. Su puesta en práctica evidenció la necesidad de criterios más precisos de inclusión y de procedimientos de revisión periódica que evitasen listados automáticos o indefinidamente prorrogados. Esta evolución se tradujo en la adopción de las Directrices del Consejo sobre la aplicación y evaluación de medidas restrictivas (sanciones), publicadas en 2003, donde se sistematizaron los principios de individualización, proporcionalidad y motivación. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia - singularmente los asuntos Kadi I y Kadi II- reforzó esta tendencia al exigir una base probatoria suficiente y un control jurisdiccional efectivo, lo que contribuyó a consolidar la personalización de las sanciones y a aproximar su régimen al de las medidas de naturaleza cuasi-penal.
Las últimas Orientaciones del Consejo sobre aplicación de medidas restrictivas, que datan de 2018, asumen ya con contundencia la lógica de la responsabilidad individual como eje de su régimen. Así, señala, que las sanciones deben dirigirse específicamente a quienes son responsables de las políticas o acciones que motivan la reacción europea, así como a quienes las apoyan o se benefician de ellas.
La personalización de las sanciones ha convertido a los individuos en auténticos sujetos de las medidas restrictivas, lo que supone un cambio de paradigma en el derecho internacional. Esta transformación del régimen de sanciones internacionales no puede desligarse del auge, en los mismos años, de la responsabilidad penal individual en el derecho internacional. A partir de los tribunales ad hoc para la ex Yugoslavia (1993) y Ruanda (1994), y con la posterior creación de la Corte Penal Internacional (1998), se consolidó la idea de que no sólo los Estados, sino también sus dirigentes, podían ser llamados a rendir cuentas por crímenes de guerra, de lesa humanidad o de genocidio. El principio de que los crímenes más graves no deben quedar impunes penetró en la cultura jurídica internacional y abrió el camino a una personalización también de las reacciones colectivas distintas de la jurisdicción penal. En este sentido, las medidas restrictivas de carácter individualizado pueden leerse como un reflejo paralelo del mismo fenómeno: el progresivo desplazamiento del foco sancionador desde el Estado hacia las personas responsables de las violaciones más graves del derecho internacional.
Las sanciones selectivas pretenden neutralizar a quienes sostienen regímenes autoritarios o políticas contrarias a la paz y a los derechos humanos. Su función, por tanto, no es meramente simbólica: al congelar activos, prohibir desplazamientos o excluir del mercado financiero a líderes políticos y económicos, las targeted sanctions reproducen en el plano de la política exterior una lógica aflictiva y de reproche que acerca estas medidas al ámbito sancionador en sentido estricto.
Por ello, y también a raíz de la aparición de los regímenes temáticos u horizontales (vid. infra), parte de la doctrina ha subrayado la convergencia funcional entre las sanciones internacionales y el derecho penal internacional, en cuanto ambos instrumentos responden a una misma lógica de reacción frente a las violaciones graves del derecho internacional. En este sentido, los regímenes sancionadores contemporáneos se presentan, ante la limitada eficacia de la Corte Penal Internacional, como una vía alternativa de rendición de cuentas por crímenes internacionales y violaciones graves de derechos humanos, si bien formalmente se conciben como medidas de carácter preventivo adoptadas en el marco de la acción exterior de la Unión.
En su concepción originaria, las medidas restrictivas de la Unión Europea se configuraban como instrumentos de política exterior destinados a reaccionar ante crisis internacionales concretas que amenazaban la paz y la seguridad internacionales. Se dirigían contra Estados, gobiernos o grupos armados responsables de actos de agresión, represión interna o desestabilización regional, con un objetivo esencialmente diplomático: inducir un cambio de comportamiento sin recurrir a la fuerza.
Durante los años noventa y los primeros dos mil, este repertorio se amplió hacia objetivos como la consolidación democrática y la protección de procesos de paz o de reconstrucción posconflicto. Pese a esta diversificación, las sanciones conservaron una lógica reactiva y territorial, articulada en regímenes ad hoc que respondían a crisis específicas y cuya vigencia dependía de la evolución política de cada situación.
A finales de la década de 2010, sin embargo, la Unión comenzó a experimentar una tematización progresiva de su acción sancionadora, creando algunos regímenes de medidas restrictivas desvinculados de un contexto geográfico o político concreto. Esta evolución obedeció a varios factores convergentes. En el plano internacional, la parálisis del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, incapaz de actuar en crisis como Siria o Ucrania debido a los vetos cruzados de sus miembros permanentes, debilitó la capacidad de respuesta colectiva de la comunidad internacional y abrió un espacio para la acción autónoma de otros actores. Al mismo tiempo, la necesidad de dotar a la política exterior europea de instrumentos más estables y coherentes impulsó la creación de regímenes permanentes y temáticos, configurando un sistema de sanciones de alcance potencialmente global.
En ese vacío de gobernanza, Estados Unidos asumió el liderazgo, desarrollando regímenes temáticos de alcance global -en materia de terrorismo, proliferación, ciberseguridad o derechos humanos- y aplicándolos de manera unilateral y extraterritorial. Su eficacia práctica y su flexibilidad política ofrecieron un modelo alternativo que la Unión no tardó en adaptar a su propio marco jurídico. Como ha señalado C. Beaucillon, la aproximación temática permitía trascender los límites del enjuiciamiento clásico y proyectar una forma de soberanía colectiva más allá de sus fronteras territoriales.
Aunque en 2001 la Unión estableció un primer régimen temático, en este caso contra el terrorismo internacional (la Posición común 2001/931/PESC), este respondía a un impulso multilateral inmediato y conservaba una lógica de emergencia. La verdadera institucionalización de los regímenes horizontales se produjo a partir de 2018, con la adopción del régimen sobre la proliferación y uso de armas químicas, que permitió sancionar a personas y entidades responsables del desarrollo, producción, almacenamiento o utilización de armas químicas, con independencia de su nacionalidad o localización. En 2019 siguió el régimen contra los ciberataques, concebido para responder a operaciones informáticas de gran escala que amenazaran la seguridad de la Unión o de sus Estados miembros. Estos dos instrumentos marcaron el paso de una acción exterior dependiente de la coyuntura a un sistema normativo de vigencia permanente, activable frente a categorías de conducta definidas ex ante. Como ha afirmado F. Giumelli, las sanciones horizontales perdieron así el carácter excepcional que es típico de la política exterior y de la gestión de emergencias, en detrimento de la protección de normas consideradas universales.
El régimen global de 2020 sobre violaciones graves de derechos humanos, adoptado mediante la Decisión (PESC) 2020/1999 y el Reglamento (UE) 2020/1998, completó esta evolución. Este régimen de medidas restrictivas por violaciones graves de derechos humanos está inspirado en la estadounidense Global Magnitsky Act y, a diferencia de los regímenes temáticos anteriores -concebidos para hacer frente a categorías de amenaza específicas, como los ciberataques o la proliferación de armas químicas-, se articula en torno a los valores sustantivos que pretende proteger. En lugar de orientarse a la neutralización de riesgos concretos para la seguridad internacional, toma como punto de partida la defensa de la dignidad humana y la represión de sus violaciones más graves. Así, habilita la imposición de medidas restrictivas a los responsables de genocidio; crímenes contra la humanidad; tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, esclavitud, ejecuciones y homicidios extrajudiciales, sumarios o arbitrarios, desaparición forzada de personas, arrestos o detenciones arbitrarios y otras violaciones de derechos humanos cuando sean generalizados, sistemáticos o revistan otro tipo de gravedad (artículo 1 de la Decisión).
Este régimen de medidas restrictivas por violaciones graves de derechos humanos refleja la consolidación de un modelo sancionador de vocación universal, centrado en la protección directa de los derechos fundamentales frente a los autores individuales de sus vulneraciones. Los considerandos iniciales de la Decisión (PESC) 2020/1999 ponen de manifiesto que este enfoque no se justifica por razones de seguridad o estrategia, sino por la vocación axiológica de la acción exterior de la Unión: las sanciones se conciben como un medio para preservar los valores fundacionales de la Unión -dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos- y para reaccionar frente a violaciones que amenazan esos principios universales, cualquiera que sea su autor o el lugar en que se produzcan.
La evolución de los regímenes horizontales revela, así, el tránsito desde un modelo de reacción ante crisis hacia un sistema estructurado de protección de valores universales, en el que las sanciones dejan de ser instrumentos coyunturales de diplomacia coercitiva para operar como mecanismos permanentes de reproche jurídico-político. La frontera entre política exterior y derecho sancionador se difumina: las medidas restrictivas ya no solo buscan modificar conductas, sino también afirmar principios. Y, de esta forma, la Unión Europea se consolida como un actor capaz de ejercer una función sancionadora autónoma.
Lo expuesto hasta ahora evidencia que el actual sistema de medidas restrictivas de la PESC no es uniforme, sino un mosaico de instrumentos con intensidad sancionadora desigual. En el extremo político se sitúan las sanciones clásicas contra Estados, concebidas esencialmente como instrumentos de presión económica o diplomática y con una incidencia limitada sobre situaciones jurídicas individuales. Estas medidas, hoy residuales, constituyen el punto de partida histórico de los actuales regímenes verticales o geográficos, en los que las restricciones generales impuestas a un Estado se combinan con sanciones individualizadas contra personas físicas o jurídicas vinculadas al mismo.
En un punto intermedio se encuentran los regímenes verticales, denominados también geográficos o situacionales, que constituyen la forma más común de actuación sancionadora de la Unión. Se establecen como reacción ante crisis concretas -conflictos armados, vulneraciones graves de los derechos humanos o quiebras democráticas-, afectando a un país o territorio determinado. Aunque su fundamento sigue siendo la acción exterior, estos regímenes combinan medidas de alcance general (embargos de armas, restricciones financieras o comerciales) con medidas de carácter individualizado dirigidas contra dirigentes, funcionarios o empresas vinculadas al régimen sancionado (como congelación de fondos o prohibición de viajar). Para aumentar la complejidad de este mosaico, algunos de estos regímenes ejecutan sanciones adoptadas previamente por el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, mientras que otros instauran restricciones decididas de forma autónoma por la Unión y, en varios casos, ambas dimensiones coexisten en paralelo. De este modo, las medidas verticales ya no se limitan a ejercer presión diplomática sobre un Estado, sino que introducen un componente de responsabilidad personal que anticipa el desplazamiento hacia una lógica más propiamente sancionadora.
Por último, los regímenes horizontales o temáticos representan el grado máximo de formalización sancionadora dentro del sistema autónomo de la Unión. A diferencia de los regímenes verticales, los regímenes temáticos se desvinculan de todo contexto territorial y se articulan en torno a categorías de conducta predefinidas -violaciones graves de derechos humanos, ciberataques, uso de armas químicas o proliferación de armamento-. Estos regímenes han dotado a la política exterior europea de una flexibilidad operativa mucho mayor, al permitir reaccionar frente a categorías de comportamientos ilícitos con independencia del contexto territorial en que se produzcan. La Unión ha creado así mecanismos permanentes y de validez general, de inspiración parcialmente estadounidense, que universalizan el ámbito de aplicación de las sanciones y producen efectos jurídicos directos sobre individuos y entidades concretas. Pero, al mismo tiempo, esta transformación aproxima aún más este tipo de medidas restrictivas a un verdadero sistema sancionador.
Es precisamente en el marco de estos regímenes horizontales donde con mayor claridad se plantea la cuestión de si las medidas restrictivas conservan su naturaleza política o si, por el contrario, deben calificarse como verdaderas sanciones penales. A diferencia de los regímenes geográficos -cuyo vínculo con la diplomacia coercitiva es todavía evidente-, los regímenes temáticos se construyen sobre categorías de conducta abstractas y de validez general. No reaccionan ante crisis concretas, sino frente a tipos de violación del Derecho internacional definidos con anterioridad y susceptibles de aplicación universal. Su configuración se aproxima, por tanto, al esquema propio del derecho sancionador: una norma general que identifica comportamientos prohibidos, una autoridad que valora su comisión y una consecuencia jurídica aflictiva que recae sobre los responsables.
Esta transformación suscita inevitablemente dudas acerca de la naturaleza jurídica de las medidas adoptadas en virtud de estos regímenes. Aunque formalmente se inscriben en la Política Exterior y de Seguridad Común, su estructura y efectos las alejan de la lógica del acto político y las acercan a un terreno normativo más propio del derecho sancionador. Más que una ruptura categórica, lo que se advierte es una progresiva hibridación de funciones: la política exterior asume una dimensión normativa que amplía su eficacia, pero también multiplica las exigencias de control y legitimación jurídica.
La misma lógica de alejamiento de la concepción de las medidas restrictivas como actos políticos no sometidos a control judicial y de aproximación al terreno sancionador se advierte en la evolución jurisprudencial del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (vid. infra III). A partir de la sentencia Rosneft, el Tribunal afirmó por primera vez su competencia para controlar la validez de los actos adoptados en el marco de la PESC cuando estos producen efectos jurídicos sobre personas físicas o jurídicas, abriendo así la vía de la cuestión prejudicial también en este ámbito tradicionalmente inmune al control judicial. Con ello, la PESC deja de configurarse como un espacio puramente político para integrarse, al menos en parte, en el sistema jurisdiccional ordinario de la Unión.
La posterior sentencia Bank Refah Kargaran profundiza en esa dirección al reconocer la competencia del Tribunal para conocer de acciones de responsabilidad extracontractual derivadas de medidas restrictivas ilegales, completando así el recorrido desde el control de legalidad hacia el control de reparación. En conjunto, esta línea jurisprudencial refleja una tendencia a la juridificación progresiva de la política exterior europea: las medidas restrictivas dejan de ser simples instrumentos de presión diplomática para insertarse en una lógica de responsabilidad y garantía propias del derecho sancionador.
La aproximación al derecho sancionador no se produce únicamente en el plano estructural o institucional, sino que también parece manifestarse desde una perspectiva funcional, en la medida en que estas medidas parecen haber asumido, de hecho, un papel sustitutivo del derecho penal internacional. La lentitud y las dificultades de la justicia penal -ya sea por la falta de competencia de la Corte Penal Internacional, los bloqueos políticos en el Consejo de Seguridad o la aplicación restrictiva del principio de jurisdicción universal- dejan sin sanción muchas violaciones graves del Derecho internacional. En ese vacío de punición, las medidas restrictivas actúan como un mecanismo alternativo de atribución de responsabilidad, que permite reaccionar frente a individuos o entidades implicados en crímenes internacionales sin necesidad de un proceso penal formal. Las sanciones internacionales se han convertido en una herramienta de enforcement con una función cuasi penal, capaz de proyectar la responsabilidad individual más allá de los límites del derecho penal clásico. Aunque no constituyen una sanción penal en sentido estricto, cumplen parcialmente su función preventiva y expresiva, proyectando un mensaje de reproche y exclusión que refuerza la vigencia de las normas internacionales básicas. Esta convergencia funcional explica, en buena medida, su expansión reciente y el protagonismo que han adquirido en la defensa de los valores fundacionales de la Unión y del orden internacional.
En definitiva, la aproximación del sistema de medidas restrictivas al régimen sancionador -sobre todo las derivadas de regímenes temáticos-, tanto en su diseño institucional como en su función material, abre la cuestión de su verdadera naturaleza jurídica.
La cuestión que en este punto se plantea es si deben considerarse las medidas restrictivas -o, al menos, algunas de ellas- sanciones penales en sentido material y, en tal caso, cómo determinarlo. La respuesta nos conduce a Estrasburgo, donde el Tribunal Europeo de Derechos Humanos viene elaborando, desde hace casi medio siglo, un canon autónomo destinado a identificar cuándo una medida debe ser calificada como “penal” en el sentido del Convenio, con independencia de su denominación formal: el denominado test Engel. Se trata de una doctrina que, aun nacida en el ámbito del TEDH, ha sido asumida de manera expresa también por el TJUE en materias como las sanciones tributarias de carácter punitivo, lo que confirma su centralidad como parámetro común europeo para identificar sanciones de naturaleza penal más allá de las etiquetas formales.
El punto de partida se encuentra en la sentencia Engel y otros c. Países Bajos (1976), en la que el TEDH examinó si las sanciones disciplinarias impuestas a varios militares holandeses debían quedar sometidas al artículo 6 del CEDH. La respuesta fue afirmativa: aunque formalmente calificadas como sanciones disciplinarias, atendiendo a su finalidad represiva, su carácter disuasorio general y, en algunos casos, la severidad de la medida impuesta, que incluía privación de libertad, debían considerarse “penales”. De ahí se extrajo un triple canon que ha servido de referencia desde entonces: (i) la clasificación en el derecho interno; (ii) la naturaleza y finalidad de la infracción y de la medida; y (iii) la gravedad de la sanción.
En décadas posteriores, el TEDH fue consolidando y matizando este análisis. En Öztürk c. Alemania (1984) declaró que una multa de tráfico, aunque considerada infracción administrativa en el derecho interno tenía naturaleza penal por su alcance general y su finalidad disuasoria. A este respecto, incidió en que la calificación de la infracción como administrativa por el Estado no es determinante a efectos del Convenio: “El Convenio no se opone a las iniciativas de «despenalización» que se están llevando a cabo, de formas muy diversas, en los Estados miembros del Consejo de Europa (...) No obstante, si los Estados contratantes pudieran, a su discreción, excluir la aplicación de las cláusulas fundamentales de los artículos 6 y 7 al calificar una infracción de «reglamentaria» en lugar de penal, la aplicación de estas disposiciones quedaría subordinada a su voluntad soberana. Una libertad tan amplia podría dar lugar a resultados incompatibles con el objeto y el propósito del Convenio”.
En Bendenoun c. Francia (1994) extendió esta lógica a las sanciones fiscales, subrayando que la severidad económica de los recargos por fraude tributario bastaba para calificarlos como “penales”. En este caso, se comprobó que estos recargos se dirigían a la generalidad de los contribuyentes, perseguían fines represivos y disuasorios y, sobre todo, alcanzaban un grado de severidad económica susceptible de susceptible de comprometer gravemente la situación patrimonial del afectado. La aportación fundamental de esta sentencia fue consolidar la severidad de la sanción económica como criterio autónomo para calificar una medida como penal, aunque no implique privación de libertad.
Y en Jussila c. Finlandia (2006) introdujo una distinción que ha resultado particularmente influyente: la que separa el “núcleo duro” del derecho penal, donde rige la aplicación plena de todas las garantías procesales, de un “penal periférico” -como las sanciones fiscales o de competencia- en el que, sin dejar de ser “penales” en sentido material, se admite cierta flexibilidad procedimental siempre que se preserve un control judicial suficiente. Se reconocía así un régimen de garantías graduadas, modulando la intensidad de las exigencias procesales en función de la gravedad y naturaleza de la sanción.
En paralelo, con Welch c. Reino Unido (1995) el TEDH dio un paso más, ahora en el terreno del artículo 7 CEDH. Allí estaba en juego una orden de decomiso aplicada con efectos retroactivos a un condenado por delitos de drogas. El TEDH tuvo que decidir si tal medida era una “pena” y, por tanto, debía respetar el principio de legalidad penal y la prohibición de retroactividad. El Tribunal observó que, aunque el Estado británico presentaba la medida como confiscatoria y preventiva, en realidad perseguía fines represivos y disuasorios, se vinculaba directamente a una condena penal previa y comportaba una privación patrimonial de gran severidad y estigmatización. Concluyó así que debía considerarse una “pena” en el sentido autónomo del Convenio y que, aplicada retroactivamente, vulneraba el art. 7. El avance esencial de este asunto fue la formulación de los denominados “Welch factors” -(i) finalidad de la medida; (ii) calificación en el derecho interno; (iii) procedimiento de imposición; (iv) severidad y estigmatización; y (v) vínculo con una condena penal previa-, que complementan los criterios Engel y se aplican principalmente en el ámbito del art. 7, enriqueciendo el análisis autónomo de qué debe entenderse por “pena” en el Convenio.
La jurisprudencia más reciente ha tendido a fusionar ambos esquemas en un análisis cumulativo. El TEDH no distingue ya entre criterios Engel (art. 6) y Welch factors (art. 7) como compartimentos estancos, sino que integra todos los elementos relevantes en una única valoración. De esta forma, los artículos 6 y 7 se interpretan a la luz de un mismo concepto autónomo de sanción penal. Lo decisivo es, por tanto, si la medida presenta una naturaleza represiva o disuasoria y una severidad suficiente para ser equiparable a una pena, con independencia de la clasificación formal o de la vía procedimental utilizada para imponerla.
Este canon acumulativo se ha aplicado en ámbitos cada vez más amplios, desde las sanciones tributarias hasta las multas de competencia o de mercado de valores, como muestran Menarini Diagnostics c. Italia (2011)y Grande Stevens c. Italia (2014). En ambos casos, el TEDH reconoció el carácter penal de sanciones administrativas de gran severidad, pero consideró que eran compatibles con el Convenio siempre que existiera una revisión judicial de plena jurisdicción, capaz de controlar tanto los hechos como el derecho.
El canon elaborado en Estrasburgo no ha permanecido ajeno a la jurisprudencia del TJUE. El Tribunal de Luxemburgo ha hecho uso expreso de los criterios Engel para delimitar la noción de “materia penal” en el ámbito de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en particular respecto del artículo 50, que consagra el principio ne bis in idem. Así, en Bonda (C-489/10, 5 de junio de 2012) el Tribunal reconoció que una sanción administrativa impuesta por fraude a subvenciones agrícolas debía considerarse “penal” en sentido autónomo, al reunir las características de finalidad represiva y severidad aflictiva señaladas por el TEDH. Esa orientación se retoma en Åkerberg Fransson (C-617/10, 26 de febrero de 2013), donde el TJUE declara que el artículo 50 de la Carta no se opone a la imposición sucesiva de un recargo fiscal y de una sanción penal por los mismos hechos de incumplimiento de obligaciones declarativas en el ámbito del IVA, salvo que el recargo tenga carácter penal y sea firme. La sentencia remite al juez nacional la tarea de apreciar, a la luz de los tres criterios recogidos en Bonda (y previamente en Engel), si el recargo fiscal de que se trata tiene naturaleza penal y, en consecuencia, si la apertura o continuación del procedimiento penal vulneraría el ne bis in idem.
Esta recepción parcial evidencia que el TJUE considera vinculante la doctrina de Estrasburgo sobre el concepto autónomo de sanción penal, aunque hasta la fecha ha evitado proyectarla de forma explícita al régimen de medidas restrictivas de la PESC.
El test Engel -junto a los factores Welch- exige analizar tres criterios: (i) la calificación jurídica en el derecho interno, (ii) la naturaleza de la infracción y (iii) la gravedad de la sanción. Ahora bien, el TEDH ha precisado que la calificación jurídica en el Derecho interno solo resulta determinante cuando la propia norma nacional reconoce expresamente el carácter penal de la infracción. En tal caso, dicha calificación constituye un indicador especialmente relevante a la hora de apreciar la naturaleza penal del procedimiento en el sentido autónomo del Convenio. En caso contrario, es decir, si el legislador nacional no la considera penal, el examen no puede quedarse en la etiqueta que éste confiere a la medida, pues las garantías para el ejercicio del ius puniendi no pueden depender de la discreción del poder que lo ejerce. En este sentido, la jurisprudencia ha reiterado que las operaciones de “despenalización” que trasladan infracciones al ámbito administrativo no excluyen que estas deban calificarse como “penales” en el sentido autónomo del Convenio, so pena de vaciarlo de contenido.
Los otros dos criterios -naturaleza de la infracción y gravedad de la sanción- son los realmente decisivos. El TEDH ha insistido en que son alternativos y no cumulativos: basta con que concurra uno de ellos para concluir que la medida es penal, y solo procede una valoración conjunta cuando el análisis de cada uno por separado no arroja un resultado claro.
En relación con el criterio de la naturaleza de la infracción, el Tribunal ha establecido una serie de variables a tener en cuenta: (a) el alcance subjetivo de la norma, pues es indicio de naturaleza penal que la regla se dirija a la generalidad de los ciudadanos y no a un grupo sometido a un régimen de sujeción especial; (b) la finalidad perseguida, de modo que el carácter represivo o disuasorio de la sanción revela su dimensión penal, mientras que una finalidad meramente compensatoria apuntaría en otra dirección; y (c) el tipo de interés protegido, que será indicio de naturaleza penal si se trata de valores generales de la sociedad o de bienes cuya tutela corresponde normalmente al derecho penal.
Por su parte, el criterio de la gravedad de la sanción se valora atendiendo a la pena máxima prevista en abstracto por la norma aplicable, pero también a los efectos concretos que puede producir sobre el sancionado, de modo que incluso sanciones patrimoniales pueden entrar en la órbita penal cuando alcanzan un nivel aflictivo considerable. El TEDH ha advertido, además, que la ausencia de privación de libertad no es por sí sola determinante para excluir el carácter penal: una sanción puede serlo intrínsecamente por su finalidad y severidad, aunque solo se exprese en el plano patrimonial:
El primer criterio del canon Engel atiende a la calificación formal que el derecho interno confiere a la infracción y a la sanción. Como ya hemos expuesto anteriormente, el TEDH ha precisado, sin embargo, que este criterio solo es concluyente cuando la propia norma nacional califica la medida como penal.
Aplicado al régimen de medidas restrictivas de la Unión, el resultado es claro: ni el Tratado de la Unión Europea ni los reglamentos del Consejo califican estas medidas como sanciones penales. Antes bien, se presentan como instrumentos de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), adoptados en virtud del art. 29 TUE y del art. 215 TFUE, y tienen la forma de decisiones y reglamentos del Consejo, de naturaleza político-administrativa. El propio Consejo insiste en que se trata de medidas de carácter preventivo, dirigidas a modificar conductas internacionales contrarias a la paz y la seguridad.
No obstante, atendiendo a los factores Welch, dos elementos deben destacarse. En primer lugar, el órgano de imposición: las medidas no son adoptadas por una autoridad administrativa independiente o por un tribunal, sino por un órgano político de la Unión (el Consejo, a propuesta del Alto Representante), lo que introduce un componente de discrecionalidad política en su configuración. En segundo lugar, el procedimiento: la inclusión de una persona en listas restrictivas no responde a un proceso contradictorio previo, sino a una decisión unilateral del Consejo, adoptada sobre la base de información a menudo secreta y proporcionada por servicios de inteligencia, que solo puede ser revisada a posteriori por el Tribunal de Justicia. Esta revisión judicial, aunque real y relevante desde Kadi I (2008), no sustituye a un procedimiento sancionador de carácter jurisdiccional en origen, sino que actúa como mecanismo de control de legalidad y proporcionalidad una vez impuesta la medida.
Así pues, desde el punto de vista del primer criterio Engel, la calificación formal de las medidas restrictivas es claramente no penal, pues se configuran en el derecho de la Unión como instrumentos de política exterior. Sin embargo, el hecho de que sean impuestas por un órgano político-administrativo sin proceso previo y con control judicial solo posterior refuerza la necesidad de aplicar los criterios materiales de naturaleza y gravedad. De lo contrario, la ausencia de etiqueta penal permitiría sustraer a estas medidas de las garantías del art. 7 CEDH, resultado que el propio TEDH ha rechazado de forma constante desde Öztürk.
El segundo criterio del canon Engel se centra en la naturaleza de la infracción y constituye, según el propio TEDH, el más importante a la hora de determinar si una medida debe considerarse penal en el sentido autónomo del Convenio. Su análisis requiere ponderar una serie de elementos que han ido perfilándose en la jurisprudencia: el alcance subjetivo de la norma, la finalidad de la medida y los intereses protegidos.
El TEDH ha destacado reiteradamente que es indicio de naturaleza penal que la norma sancionadora se dirija a la generalidad de los ciudadanos y no a un grupo limitado sometido a un régimen de sujeción especial. Así lo señaló en Bendenoun c. Francia, al afirmar que las sanciones tributarias impuestas al contribuyente tenían carácter penal precisamente porque afectaban a la totalidad de los administrados y no a un colectivo profesional concreto. De igual modo, en Öztürk c. Alemania, al analizar una multa de tráfico formalmente administrativa, el Tribunal subrayó que la infracción no se limitaba a un grupo sujeto a disciplina específica, sino que se aplicaba a la ciudadanía en general.
Este criterio puede tener especial relevancia en el análisis de las medidas restrictivas de la Unión. Si bien en determinados regímenes geográficos clásicos las sanciones parecían concebidas desde el inicio con determinados sujetos como destinatarios principales -por ejemplo, dirigentes políticos, militares o empresarios asociados a un conflicto concreto- la evolución hacia regímenes temáticos de alcance global, como el relativo a violaciones graves de derechos humanos, muestra un diseño normativo con un grado de generalidad mucho mayor. Tales regímenes no se limitan a un círculo cerrado de individuos previamente identificados, sino que establecen disposiciones de carácter general que pueden aplicarse a cualquier persona física o jurídica que incurra en las conductas tipificadas. La apertura del catálogo de destinatarios se apoya en el interés en perseguir este tipo de comportamientos con independencia de quién los realice o dónde tengan lugar, lo que refuerza su semejanza estructural con las disposiciones penales.
De este modo, el alcance subjetivo de los regímenes restrictivos horizontales o temáticos -no tanto los verticales- muestra una convergencia con el propio de las normas penales: cualquier persona, sin necesidad de mantener una relación institucional con la Unión, puede convertirse en destinataria de una sanción si incurre en las conductas definidas en abstracto. Este grado de generalidad aproxima este tipo de medidas restrictivas a la lógica del derecho penal, en la medida en que se configuran como normas sancionadoras de vocación universal, alejadas del ámbito disciplinario y de la sujeción especial.
El segundo elemento que el TEDH examina para determinar si una sanción es penal en sentido autónomo es su finalidad. Desde Öztürk c. Alemania el Tribunal ha dejado claro que el carácter represivo y disuasorio de una medida basta para situarla en el ámbito del art. 6 CEDH: “el hecho de que una disposición se dirija a todos los ciudadanos y no solo a un grupo particular, y de que tenga un carácter preventivo y represivo, basta para situarla en la esfera del artículo 6”. En Bendenoun c. Francia reiteró que “las sanciones tributarias (...) tienen esencialmente un carácter represivo, pero también disuasorio”. Y en Grande Stevens c. Italia destacó que las sanciones bursátiles “perseguían evidentemente fines represivos y disuasorios, dirigidos a garantizar la integridad del mercado financiero”. Por el contrario, cuando la finalidad es meramente compensatoria o reparadora, como ocurre con medidas cuyo objetivo es restituir un perjuicio económico o resarcir un daño sin voluntad de castigo, el Tribunal ha considerado que tales sanciones no pertenecen al ámbito penal. En otras palabras, lo que define la frontera es la función de castigo y disuasión: si la sanción se limita a reparar un daño o a prevenir riesgos de forma administrativa, no se trata de “materia penal”; si en cambio busca reprochar una conducta y prevenir su reiteración, sí lo es.
En el caso de las medidas restrictivas de la Unión, la retórica oficial insiste en su carácter preventivo. El Consejo de la UE las define como medidas impuestas para inducir un cambio en las políticas o actividades de un país, gobierno, entidades o individuo y precisa que son “de naturaleza preventiva y no punitiva”. Y, en sus Orientaciones sobre la aplicación y evaluación de medidas restrictivas de la PESC manifiesta que éstas cumplen una triple función: c oercing, constraining y signalling. Es decir, que sirven para forzar a los destinatarios a modificar su conducta aumentando el coste de mantenerla (coercion), para limitar su capacidad de continuar con la actividad reprochada (constraint), y para enviar un mensaje político claro a los sancionados y a la comunidad internacional acerca de la posición de la Unión (signalling). En esta línea, la jurisprudencia del TJUE también ha subrayado que no constituyen “penas”, sino instrumentos de política exterior destinados a preservar la paz y la seguridad internacionales.
Un análisis detallado de su práctica revela, sin embargo, una finalidad mucho más compleja y ambivalente. Aunque la UE insista en presentarlas como instrumentos preventivos, las medidas restrictivas cumplen en realidad funciones que el TEDH ha identificado como propias de la “materia penal”: reprimir y castigar conductas ilícitas, disuadir al infractor individual y comunicar un mensaje de carácter general a la comunidad internacional.
Resulta paradójico calificar las medidas restrictivas únicamente como preventivas, cuando su lógica de imposición es, en la mayoría de los casos, “post-delictiva”: se adoptan en reacción a violaciones ya producidas, no para impedirlas. Los regímenes verticales ilustran bien esta cuestión: así, por ejemplo, las sanciones impuestas a Bielorrusia tras la represión postelectoral de 2020 o las adoptadas en Irán por la violencia contra manifestantes son ejemplos claros de medidas impuestas en consecuencia de hechos ya consumados. Esa misma lógica de reacción y atribución se aprecia también en la Decisión (PESC) 2018/1544, que crea el régimen de medidas restrictivas por el uso de armas químicas, cuyo considerando 2 declara expresamente la voluntad “identificar y exigir responsabilidades a las personas, entidades, grupos o gobiernos responsables del uso de armas químicas, así como a quienes asisten o fomentan dichas actividades”. Este carácter reactivo pone de relieve su dimensión retributiva o represiva: no buscan únicamente impedir futuras conductas ilícitas, sino también atribuir responsabilidad y reproche jurídico-político a quienes ya las han cometido. Este carácter reactivo revela una dimensión punitiva o retributiva, que trasciende la función meramente preventiva que la Unión suele invocar. Como ha señalado Nossal, las sanciones internacionales pueden entenderse como una forma de castigo, orientada a infligir un mal como respuesta a otro mal cometido, más que como un mecanismo racional de coerción. Así, aunque las sanciones se concibieron originariamente para frenar la escalada de conflictos y evitar el recurso a la fuerza, en la práctica se han transformado en un mecanismo de respuesta a infracciones internacionales ya verificadas.
El régimen horizontal de la Unión Europea sobre violaciones graves de derechos humanos no es ajeno a esta dimensión punitiva. Aunque sus considerandos no lo expresan de manera tan contundente como en el régimen de armas químicas, su lógica de funcionamiento es esencialmente reactiva: las medidas se adoptan tras la constatación de violaciones graves y buscan atribuir responsabilidad individual a sus autores. No pretende únicamente disuadir futuras violaciones, sino responder a abusos ya cometidos y expresar un juicio de reproche político y moral frente a quienes los perpetran. Ahora bien, es posible reconocer que no todas las medidas adoptadas en el marco de un régimen temático presentan el mismo grado de reproche ni responden a la misma finalidad. Por ejemplo, en el régimen de violaciones graves de derechos humanos, la Decisión (PESC) 2020/1999 contempla la adopción de las mismas medidas restrictivas tanto para los autores directos de violaciones graves como para quienes colaboran o asisten en su comisión, o incluso para las personas o entidades meramente “asociadas”. Y mientras las que se dirigen contra los responsables directos de las violaciones tienen una finalidad esencialmente punitiva, lo cierto es que las aplicadas a las “entidades asociadas” poseen un carácter más preventivo o precautorio, orientado a evitar la elusión de las sanciones principales. Esto pone de relieve que, dentro de un mismo régimen de medidas restrictivas, las sanciones efectivamente impuestas pueden tener distintas finalidades e, incluso, llegar a tener naturalezas distintas.
Además de la posible finalidad punitiva, las sanciones cumplen una función de prevención general. No solo buscan modificar la conducta del destinatario directo, sino comunicar a terceros la desaprobación de una conducta y advertirles de las consecuencias de reproducirla. Esta dimensión comunicativa es inseparable de un propósito de estigmatización: los sancionados quedan públicamente señalados como responsables de violaciones graves del derecho internacional, lo que comporta efectos sociales y reputacionales significativos. Como sostiene Hofer, las sanciones internacionales no solo limitan capacidades materiales, sino que construyen y refuerzan jerarquías de comportamiento aceptable en un sistema internacional, generando un efecto punitivo y simbólico que trasciende a los propios afectados. Además, no todas las sanciones internacionales buscan inducir un cambio de comportamiento en sus destinatarios. En ocasiones, resulta claro que éstos no tienen capacidad ni voluntad de satisfacer las demandas formuladas (por ejemplo, organizaciones terroristas responsables de atentados ya consumados). En tales casos, la lógica de las sanciones no es coercitiva, sino retributiva y comunicativa: se trata de enviar un mensaje a la comunidad internacional en su conjunto, reafirmando la vigencia de la norma infringida y estigmatizando a los responsables. Estas medidas, por tanto, cumplen una función de prevención general simbólica, orientada más a reforzar la norma y advertir a terceros que a modificar la conducta de los sancionados.
El TEDH ha señalado que otro factor relevante para determinar la naturaleza penal de una sanción es el tipo de interés protegido por la norma. Cuando la sanción se orienta a tutelar intereses privados o meramente patrimoniales, puede justificarse su adscripción al ámbito administrativo. En cambio, cuando protege bienes jurídicos colectivos o valores esenciales de la sociedad, el procedimiento entra en el terreno de la “materia penal”. Así lo indicó en Grande Stevens c. Italia (2014), al subrayar que las sanciones bursátiles perseguían garantizar la integridad de los mercados financieros, un bien de interés público cuya protección corresponde normalmente al derecho penal. En la misma línea, en Produkcija Plus Storitveno podjetje d.o.o. c. Eslovenia (2018), el Tribunal insistió en que sanciones administrativas deben considerarse penales cuando la norma nacional persigue intereses cuya protección se encomienda normalmente al derecho penal.
Si este razonamiento se traslada a las medidas restrictivas de la Unión, el carácter penal resulta aún más evidente. Lejos de limitarse a la protección de intereses individuales o sectoriales, los regímenes temáticos de la PESC buscan salvaguardar valores nucleares de la comunidad internacional: la paz y la seguridad internacionales, la prohibición del uso de armas químicas, la lucha contra el terrorismo y la financiación de la proliferación nuclear, o la tutela de los derechos humanos frente a violaciones graves y sistemáticas. Este último caso es especialmente ilustrativo, pues el régimen de violaciones graves de derechos humanos identifica como conductas que dan lugar a la imposición de sanciones nada menos nada menos que violaciones que el propio Derecho internacional califica como crímenes internacionales, entre ellas el genocidio, la tortura o la esclavitud. Al reaccionar frente a tales conductas mediante sanciones personales, la Unión no solo pretende prevenir su repetición, sino también castigar y estigmatizar a sus autores, reproduciendo la lógica del ius puniendi en el plano internacional. Vogel ha resaltado la proximidad de estas medidas restrictivas con el derecho penal, pues en muchos casos, la imposición de éstas se presenta de manera accesoria o paralela a procesos penales en curso y los indicios en los que se basa su imposición provienen de procesos penales nacionales.
La propia Unión Europea ha asumido este paralelismo en el régimen de sanciones por violaciones graves de derechos humanos, cuyo objetivo declarado es “luchar contra la impunidad y apoyar la rendición de cuentas de los autores de violaciones graves de los derechos humanos y crímenes atroces” ante jurisdicciones nacionales o internacionales. Aunque en la práctica la posibilidad de un enjuiciamiento efectivo de tales responsables -ya sea mediante el principio de jurisdicción universal o ante tribunales internacionales- resulta extremadamente limitada, el discurso oficial de la Unión revela una clara aproximación al lenguaje y a la lógica del derecho penal internacional. Las medidas restrictivas no se presentan solo como instrumentos preventivos frente a riesgos coyunturales, sino como reacciones institucionalizadas ante la comisión de crímenes internacionales, orientadas a afirmar públicamente la responsabilidad y el reproche moral y jurídico de sus autores. En este sentido, la coincidencia entre los bienes jurídicos protegidos por estos regímenes y los intereses tutelados por el derecho penal internacional constituye un argumento relevante para sostener su naturaleza penal en sentido autónomo, aun cuando su efecto no sea propiamente punitivo en términos procesales.
El tercer criterio identificado en Engel se refiere a la gravedad de la sanción, que el TEDH analiza tanto en abstracto como en sus efectos concretos.
Lo que debe examinarse, en primer lugar, es la sanción en abstracto prevista por la norma aplicable. El Tribunal ha destacado en Campbell y Fell c. Reino Unido (1984, § 72) y en Demicoli c. Malta (1989, § 34) que la mera posibilidad de sanciones de gran severidad basta para activar las garantías del art. 6 CEDH. No es decisivo que la sanción no implique prisión: las multas u otras restricciones pueden ser lo suficientemente aflictivas. En Bendenoun c. Francia, el Tribunal consideró que la severidad económica de los recargos fiscales bastaba por sí sola para reconocer su carácter penal.
Aplicado a las medidas restrictivas de la UE, este examen revela un nivel de severidad máximo, que no ha hecho sino acrecentarse en los últimos años. Así, la congelación de fondos y recursos económicos, la prohibición de viajar al territorio de la Unión y las restricciones sectoriales o financieras de gran alcance son algunas de las sanciones que la UE acostumbra a imponer. Se trata de sanciones que, en abstracto, afectan a derechos fundamentales como la propiedad o la libertad de circulación con una intensidad comparable a las sanciones penales más severas previstas en los ordenamientos internos.
Pero, como ya anunciábamos, el contenido de las medidas se ha diversificado y sofisticado en los últimos años. La congelación de activos ha pasado de limitarse a cuentas bancarias y bienes inmuebles a abarcar cualquier “recurso económico” susceptible de generar valor: acciones, participaciones societarias, derechos de propiedad intelectual o patentes, y más recientemente criptoactivos. En el régimen contra la proliferación de armas químicas, por ejemplo, no solo se congelaron los fondos de los presuntos responsables del envenenamiento de Salisbury, sino que también se bloquearon sus eventuales participaciones en sociedades y activos digitales. Esta ampliación implica ya no solo impedir la financiación de actividades ilícitas, sino privar al sancionado de cualquier aprovechamiento patrimonial, con un efecto que recuerda al decomiso penal.
La prohibición de viajar también ha experimentado una transformación sustancial. En sus inicios, se aplicaba de forma limitada a altos dirigentes políticos y militares de Estados sancionados, con el objetivo de impedir contactos diplomáticos o negociaciones que pudieran consolidar una situación ilícita. Así ocurrió, por ejemplo, con las sanciones a dirigentes serbios durante la guerra de Bosnia o a miembros del régimen talibán a finales de los años noventa.
En conjunto, la evolución del contenido material de las medidas restrictivas muestra una clara tendencia hacia la intensificación de su carácter aflictivo. De medidas concebidas para impedir que se agrave un riesgo para la paz o la seguridad internacionales, han pasado a configurarse como instrumentos que privan activamente a sus destinatarios de bienes, derechos y capacidades, con un efecto punitivo tangible. Aunque su finalidad oficial sigue siendo la de modificar conductas y proteger normas esenciales, la naturaleza y alcance de las restricciones impuestas aproximan su contenido material al de una pena en sentido funcional.
El TEDH también ha atendido al impacto efectivo de las sanciones sobre la vida personal y profesional del afectado. Un ejemplo paradigmático de la gravedad de estas medidas -aunque derivado de un régimen de Naciones Unidas incorporado al derecho comunitario mediante el Reglamento (CE) n.º 881/2002- es el caso Nada c. Suiza, decidido por la Gran Sala el 12 de septiembre de 2012. Youssef Nada, ciudadano italiano residente en el enclave de Campione d’Italia (rodeado por territorio suizo), fue incluido en la lista de sanciones antiterroristas de NNUU, lo que conllevaba la prohibición de entrada o tránsito. Como cualquier desplazamiento hacia Italia implicaba cruzar territorio suizo, quedó de facto atrapado en el enclave, sin poder acudir a consultas médicas o visitar a su familia. El TEDH concluyó que Suiza había vulnerado su derecho a la vida privada y familiar (art. 8 CEDH). Este caso muestra cómo la prohibición de viajar puede convertirse en una limitación que excede con creces su valor disuasorio o diplomático: priva a la persona de movilidad esencial y acota su vida social y familiar, de una manera prolongada en el tiempo.
En HTTS v. Consejo (C-123/18 P), el TJUE examinó el efecto devastador que la inclusión en una lista restrictiva tuvo sobre la viabilidad económica de una empresa siria, privándola prácticamente de toda posibilidad de operar en el mercado europeo. El asunto se refería a la inclusión de la empresa siria Hesham Talaat Talaat Syrian Telecommunications (HTTS) en la lista de sanciones de la UE por prestar apoyo material al régimen sirio. La compañía alegó que la medida había supuesto en la práctica la destrucción de su actividad económica. El TJUE subrayó que la congelación de activos y la prohibición de mantener relaciones comerciales tienen un impacto económico particularmente severo, susceptible de comprometer incluso la viabilidad de la empresa, por lo que solo pueden mantenerse si existe una motivación suficiente y una base probatoria concreta. En este caso, al no acreditarse la conexión alegada con el régimen sirio, el Tribunal anuló la designación. De forma análoga, en Sharif v. Consejo (T-389/13), el Tribunal General subrayó que la congelación de fondos y la inclusión en listas restrictivas no solo afectan a los recursos económicos del interesado, sino también a su reputación, generando un estigma internacional de especial gravedad que exige una motivación rigurosa y una base probatoria sólida.
Además, debe tomarse en consideración que la gravedad de estas sanciones se ve reforzada por su duración indefinida y por la dificultad de revertir plenamente sus efectos. Aunque formalmente se adoptan con una vigencia limitada -habitualmente de doce meses-, en la práctica son objeto de renovaciones sucesivas que las convierten en restricciones de carácter casi permanente. Como han señalado Miadzvetskaya y Challet, “ya no pueden calificarse de temporales ni reversibles”, puesto que el mecanismo de revisión periódica rara vez conduce al levantamiento, y la inclusión en listas se prolonga durante años o incluso décadas, con un efecto de estigmatización duradero. A ello se suma que los daños económicos y reputacionales persisten incluso después de su levantamiento: una empresa excluida de los mercados financieros de la UE difícilmente recupera de inmediato la confianza de los operadores internacionales, y un particular sometido durante años a prohibiciones de viajar y congelaciones patrimoniales difícilmente restituye su vida profesional y social a la situación previa. Ejemplos como los regímenes contra Zimbabue o Bielorrusia, mantenidos durante más de una década con sucesivas prórrogas, muestran que la reiteración automática de renovaciones convierte las medidas en sanciones de facto permanentes, con consecuencias irreversibles sobre la capacidad económica y la reputación internacional de los afectados.
En conclusión, la aplicación conjunta del canon Engel conduce de manera especialmente clara, al menos en lo que respecta a los regímenes horizontales de la PESC -y de forma paradigmática al régimen de violaciones graves de derechos humanos-, a reconocer la naturaleza penal en sentido autónomo de las medidas restrictivas de la Unión. Desde el punto de vista formal, es cierto que ni el Tratado ni los reglamentos califican estas medidas como sanciones penales y que el Consejo insiste en presentarlas como instrumentos preventivos de política exterior. Sin embargo, el hecho de que sean adoptadas por un órgano político, sin procedimiento contradictorio previo y con un control jurisdiccional únicamente ex post, pone de manifiesto los límites de esa calificación interna y obliga a acudir a los criterios materiales. En cuanto a la naturaleza de la infracción, los regímenes horizontales no se dirigen a un círculo cerrado de sujetos en situación de sujeción especial, sino que se configuran como normas de alcance general, aplicables a cualquier persona física o jurídica que incurra en las conductas tipificadas; persiguen fines claramente represivos, disuasorios y de estigmatización; y protegen bienes universales -paz y seguridad internacionales, prohibición del uso de armas químicas, lucha contra el terrorismo y la proliferación, protección frente a violaciones graves y sistemáticas de derechos humanos- que el propio ordenamiento internacional confía típicamente al derecho penal. El régimen de violaciones graves de derechos humanos es aquí especialmente significativo, pues toma como presupuesto de la designación conductas que el Derecho internacional califica como crímenes internacionales (genocidio, crímenes de lesa humanidad, tortura, esclavitud, ejecuciones extrajudiciales, desapariciones forzadas). Finalmente, desde la perspectiva de la gravedad de la sanción, la congelación ilimitada de fondos y recursos económicos, las prohibiciones absolutas de viajar y las restricciones estructurales al acceso a mercados estratégicos -así como sus efectos concretos sobre la vida profesional, económica y relacional de los afectados, y el estigma reputacional asociado a la inclusión en listas- superan sobradamente el umbral aflictivo exigido por Estrasburgo. Todo ello refuerza la conclusión de que, al menos en el ámbito de los regímenes temáticos y en particular del régimen global de derechos humanos, las medidas restrictivas de la Unión han de ser tratadas, a efectos de garantías, como auténticas sanciones penales en sentido material.
El análisis precedente ha mostrado que al menos determinados regímenes de medidas restrictivas de la Unión, en particular los temáticos, reúnen los elementos materiales que permiten calificarlas como sanciones penales en sentido autónomo. Aceptada esta premisa, resulta imprescindible examinar si el régimen de garantías actualmente aplicable a tales medidas es coherente con esa naturaleza. En efecto, la calificación jurídica de las medidas no es una cuestión meramente conceptual: de ella depende la extensión de los derechos de defensa y de las garantías procesales que los afectados pueden invocar.
La naturaleza jurídica de las medidas restrictivas reviste, por tanto, una importancia decisiva, pues de ella depende la determinación del régimen de garantías aplicable. En el ámbito del derecho sancionador, el grado de protección de los derechos individuales está directamente condicionado por la calificación penal del acto: solo cuando una medida se considera “penal” en sentido material se activan plenamente las garantías del artículo 6 del CEDH -derecho a un proceso equitativo y a un juez independiente- y del artículo 7 -principio de legalidad penal-.
Aunque las medidas restrictivas no han sido formalmente reconocidas como sanciones penales, su desarrollo jurisprudencial revela un proceso de progresiva juridificación que ha reforzado de manera sustancial las garantías de los afectados. En sus primeras etapas, estas medidas se concebían esencialmente como instrumentos de acción política, adoptados en el marco de la PESC y sujetos a un control jurisdiccional mínimo. La falta de procedimientos de revisión efectivos y de una motivación individualizada privaba a los sancionados de una tutela judicial real. A través de su jurisprudencia -desde Kadi I hasta los casos más recientes-, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea fue corrigiendo esa situación, afirmando la exigencia de control jurisdiccional, de motivación suficiente y de base probatoria verificable. Este proceso ha desplazado el sistema desde la discrecionalidad política hacia un marco regido por la legalidad, la proporcionalidad y la tutela judicial efectiva, transformando progresivamente un instrumento de política exterior en un mecanismo sujeto al Estado de Derecho.
Sin embargo, esta evolución también pone de manifiesto sus límites estructurales. Pese a los avances jurisprudenciales, el nivel de protección alcanzado sigue siendo inferior al que correspondería si las medidas fueran reconocidas como penales en sentido autónomo. Persisten lagunas relevantes en materia de legalidad, presunción de inocencia, contradicción probatoria y proporcionalidad, que evidencian una asimetría entre la intensidad de las sanciones y la insuficiencia de las garantías que las acompañan. Estas cuestiones serán objeto de análisis en los apartados siguientes: primero, a través del examen del desarrollo jurisprudencial que ha consolidado un marco mínimo de garantías; y después, mediante la identificación de las carencias aún existentes respecto de los estándares derivados del derecho penal y del Convenio Europeo de Derechos Humanos.
Aunque formalmente adscritas a la PESC y concebidas como instrumentos de política exterior y de seguridad, las medidas restrictivas de la Unión plantearon desde sus inicios un debate sobre las garantías que deben acompañar a su adopción y aplicación. Su evolución jurisprudencial refleja el paso de un ámbito dominado por la discrecionalidad política a un régimen sujeto a control judicial y a exigencias de motivación. Sin llegar a calificar las medidas como sanciones penales en sentido material, el TJUE ha ido reconociendo progresivamente dos garantías fundamentales: de un lado, el derecho a un recurso y a un control jurisdiccional efectivo; de otro, la exigencia de motivación suficiente y la correlativa carga de la prueba a cargo del Consejo.
En una primera etapa, el control jurisdiccional de las medidas restrictivas fue muy limitado. La estructura institucional previa al Tratado de Lisboa situaba la Política Exterior y de Seguridad Común fuera del ámbito comunitario, lo que excluía la competencia del Tribunal de Justicia para revisar los actos adoptados en ese marco. En consecuencia, las decisiones del Consejo que imponían sanciones quedaban sustraídas al control judicial directo y solo los reglamentos de ejecución -adoptados sobre la base de los artículos 60 y 301 del TCE, antecesores del actual artículo 215 TFUE- podían ser objeto de revisión. Sin embargo, estos reglamentos se limitaban a reproducir las decisiones políticas del Consejo, de modo que el control judicial no alcanzaba al fundamento material de la sanción.
Esta configuración explica la autocontención del Tribunal de Justicia en sus primeras aproximaciones al régimen sancionador. Aunque en Les Verts (1986) proclamó que la Comunidad era una “Comunidad de Derecho” en la que ninguna institución está exenta de control jurisdiccional, el Tribunal se abstuvo de extender ese principio al ámbito de la política exterior. En Segi y Gestoras pro Amnistía (2007) reafirmó esta limitación competencial al declarar que no podía revisar la legalidad de las decisiones adoptadas en el marco de la PESC. En la práctica, las personas afectadas por las sanciones internacionales carecían de un recurso judicial efectivo: el control de los reglamentos de ejecución no permitía cuestionar el fundamento político de las medidas. Solo de forma gradual, a partir de mediados de la década de 2000, el Tribunal comenzó a ampliar el alcance de su control a través de dichos reglamentos.
El primer paso significativo en esa dirección se produjo en Organisation des Modjahedines du Peuple d’Iran (OMPI) (T-228/02, 12 de diciembre de 2006). En esta sentencia, el Tribunal de Primera Instancia -antecesor del Tribunal General- anuló la inclusión de una organización iraní en la lista antiterrorista de la Unión por vulneración del derecho de defensa y del derecho a la tutela judicial efectiva, al no habérsele comunicado los motivos de la inclusión ni habérsele dado oportunidad de formular observaciones. Este precedente marcó el inicio de una línea jurisprudencial que, poco después, se consolidaría en Kadi.
La cuestión alcanzó un punto de inflexión con Kadi I (Gran Sala, 3 de septiembre de 2008, C-402/05 P y C-415/05 P). El señor Kadi, incluido en las listas de sanciones de Naciones Unidas vinculadas al régimen antiterrorista, fue automáticamente objeto de un reglamento de la Unión que ordenaba la congelación de todos sus bienes en territorio comunitario. No había tenido acceso a las pruebas ni había podido defenderse frente a las acusaciones. El Consejo sostenía que la Unión estaba obligada, en virtud del artículo 103 de la Carta de las Naciones Unidas, a ejecutar sin margen de apreciación las resoluciones del Consejo de Seguridad, lo que dejaba sin espacio a un control judicial interno. El TJUE rechazó de plano este planteamiento y sostuvo que la primacía del Derecho internacional no podía traducirse en la negación de los principios constitucionales de la Unión. El respeto a los derechos fundamentales -en particular la tutela judicial efectiva- exige que las medidas restrictivas sean plenamente controlables por los tribunales de la Unión, incluso cuando emanan de obligaciones internacionales.
La sentencia tuvo un impacto inmediato: obligó a la Unión a establecer procedimientos de notificación y de revisión judicial de las inclusiones en listas, inaugurando una línea jurisprudencial en la que la tutela judicial efectiva quedó asentada como garantía esencial del régimen sancionador europeo. En Kadi II (18 de julio de 2013, C-584/10 P, C-593/10 P y C-595/10 P), el Tribunal reiteró que el control judicial debía ser sustantivo y no meramente formal: no bastaba con transmitir al interesado un resumen de las acusaciones; el juez debía poder verificar si las pruebas eran suficientes para justificar la inclusión. De este modo, se consagró la idea de que el control jurisdiccional debía abarcar tanto la legalidad formal de las decisiones como la solidez fáctica de la base probatoria.
En Rosneft (Gran Sala, 28 de marzo de 2017, C-72/15), el Tribunal de Justicia consolidó definitivamente la extensión del control jurisdiccional a las medidas adoptadas en el marco de la PESC. A raíz de una cuestión prejudicial planteada por un tribunal británico, el TJUE reconoció su competencia para pronunciarse sobre la validez de una decisión y de un reglamento que imponían sanciones contra Rusia, precisando que las limitaciones del artículo 275 TFUE – “El TJUE no será competente para pronunciarse sobre las disposiciones relativas a la política exterior y de seguridad común ni sobre los actos adoptados sobre la base de éstas”- no pueden excluir el control judicial cuando están en juego derechos individuales. Además, el Tribunal examinó las alegaciones de Rosneft relativas a la falta de claridad y previsibilidad de determinadas disposiciones del Reglamento (UE) n.º 833/2014, que imponía restricciones al comercio y a la financiación del sector energético ruso. El TJUE precisó que el principio de legalidad, entendido como exigencia de una base jurídica clara, normas comprensibles y previsibles y coherencia interna de la regulación, también rige en el ámbito de las medidas restrictivas. A la luz de ese principio, concluyó que, pese a su complejidad técnica, las disposiciones impugnadas eran suficientemente precisas para permitir a los operadores económicos determinar las conductas prohibidas y prever las consecuencias jurídicas de su incumplimiento. Con esta sentencia, el Tribunal afirmó que las medidas restrictivas de la PESC no solo están sometidas a control judicial, sino también al principio de legalidad material, que exige claridad, previsibilidad y proporcionalidad en la definición de las sanciones.
Otra garantía reconocida en la jurisprudencia ha sido la motivación suficiente y la correlativa carga de la prueba. En OMPI ya se había enunciado el principio, pero fue en los casos relativos a Irán donde se consolidó. Así, el Tribunal General lo desarrolló en Bank Melli (asuntos acumulados T-246/08 y T-332/08), Bank Mellat (asuntos acumulados T-496/10 y T-509/10) y Sharif University of Technology (asunto T-181/13), mientras que el Tribunal de Justicia lo confirmó en Fulmen (C-280/12 P). En estas resoluciones anularon las inclusiones de entidades iraníes en listas restrictivas por falta de pruebas concretas que acreditaran su vinculación con el programa nuclear iraní. El Consejo había invocado razones genéricas o vínculos indirectos, pero el Tribunal subrayó que correspondía a la institución aportar elementos verificables y una motivación individualizada. En particular, en Bank Mellat el Tribunal General vinculó esta exigencia con el principio de proporcionalidad, señalando que la falta de una base fáctica suficiente impedía verificar si la medida era adecuada y necesaria para alcanzar su fin legítimo, lo que reforzó la anulación de la sanción por falta de justificación material.
La misma lógica se siguió en Bamba (T-86/11, 11 de julio de 2013), donde se anuló la inclusión de la esposa de un dirigente marfileño vinculado al régimen de Laurent Gbagbo. El Consejo se había limitado a invocar su relación matrimonial y supuestos beneficios económicos derivados de esa situación, pero sin pruebas concretas que acreditaran su participación activa o su aprovechamiento personal de la represión. El Tribunal fue tajante al declarar que la mera pertenencia al entorno familiar de un dirigente sancionado no justifica, por sí sola, la adopción de una medida tan severa como la congelación de bienes: se requiere una motivación individualizada y una base fáctica propia. Este pronunciamiento es particularmente significativo porque marcó un límite a la práctica de sancionar por mera asociación y reforzó la exigencia de motivación concreta.
En los asuntos acumulados Gbagbo y otros (T-119/11, T-232/11 y T-665/11), el Tribunal insistió en que se requerían pruebas propias de participación o beneficio personal, y no meras relaciones familiares o políticas. El Tribunal fue tajante al declarar que la mera pertenencia al entorno de un dirigente sancionado no justifica, por sí sola, una medida tan severa como la congelación de bienes: se requiere una motivación individualizada y una base fáctica propia.
La exigencia de motivación individualizada se ha proyectado en otros asuntos. En Hamas (C-599/14 P, 26 de julio de 2017), el TJUE confirmó la anulación de la inclusión de la organización palestina en la lista de terrorismo de la Unión porque el Consejo había fundamentado su decisión en recortes de prensa y material no verificable. En PKK (T-316/14 y acumulados, 15 de noviembre de 2018), el Tribunal General anuló la inscripción de la organización kurda por falta de decisiones nacionales de autoridades competentes que acreditaran la vinculación. En ambos casos, el Tribunal subrayó que la motivación debe basarse en elementos verificables y suficientemente sólidos, y que no basta con reproducir designaciones previas ni con fuentes públicas carentes de fiabilidad contrastada. Esta misma línea se ha mantenido en los litigios derivados del conflicto Rusia-Ucrania. Así, en Rotenberg (T-720/14, 30 de noviembre de 2016) se anularon periodos concretos de la inclusión por defectos de motivación respecto a la relación entre el empresario y el Kremlin; en Vnesheconombank (VEB) v. Consejo (T-732/14, 13 de septiembre de 2018) y en OJSC Rosneft Oil Company v. Consejo (T-715/14, 13 de septiembre de 2018), se censuró la insuficiencia probatoria de las imputaciones que justificaban la imposición de sanciones financieras.
En conjunto, la jurisprudencia europea ha reconocido que las medidas restrictivas, pese a su origen en la política exterior, no pueden escapar a las exigencias de control jurisdiccional y de motivación. Desde OMPI y, sobre todo, Kadi I, el TJUE ha afirmado que los derechos fundamentales imponen límites incluso en contextos de seguridad internacional, y los fallos posteriores - Bank Melli, Fulmen, Gbagbo, Rosneft, PKK- han ido configurando un régimen más garantista y articulado. Sin embargo, como se verá a continuación, el alcance de estas garantías no es todavía equiparable al que resultaría de considerar las medidas como sanciones penales en sentido material.
En definitiva, la jurisprudencia europea ha desplazado las medidas restrictivas desde el terreno de la pura discrecionalidad política hacia un marco jurídico dotado de controles sustantivos y, sobre todo, procedimentales. No obstante, pese a esta “juridificación” progresiva, el estándar de protección sigue siendo incompleto.
El examen de la jurisprudencia europea permite constatar que, hasta la fecha, el TJUE ha construido un marco garantista limitado en torno a las medidas restrictivas de la PESC. Las exigencias de control jurisdiccional efectivo, motivación suficiente y carga probatoria constituyen avances indudables en comparación con el estadio inicial, en el que tales medidas quedaban prácticamente inmunes a la revisión judicial. Sin embargo, este esquema no resulta equivalente al que se impondría si las medidas fueran reconocidas como sanciones penales en sentido material. Como ya advertíamos, la cuestión no es meramente terminológica: la calificación de una sanción como penal determina la aplicación de las garantías del artículo 6 CEDH (derecho a un proceso justo), pero también del artículo 7 CEDH (principio de legalidad penal). En conjunto, ello modificaría sustancialmente el estatuto jurídico de las medidas restrictivas.
Ahora bien, la evolución reciente de la jurisprudencia europea muestra que la aplicación de las garantías derivadas del CEDH no responde a un modelo rígido, sino funcional y graduado. Desde la sentencia Engel, el Tribunal de Estrasburgo ha definido un concepto autónomo de “materia penal”, que permite extender las garantías del artículo 6 a sanciones formalmente administrativas, pero materialmente penales. Sin embargo, a partir de Jussila c. Finlandia, el TEDH introdujo una importante matización: no todas las sanciones calificadas como “penales en sentido material” exigen la misma intensidad de garantías. El Tribunal sostuvo que existen “acusaciones penales de distinta gravedad” y que, por tanto, las garantías procesales plenas del artículo 6 no se aplican necesariamente a todos los casos que caen dentro del ámbito penal autónomo. Este enfoque ha sido reiterado en Menarini Diagnostics S.R.L. c. Italia (2011) y Grande Stevens y otros c. Italia (2014), donde el TEDH aceptó que se impongan mediante procedimientos administrativos sancionadores siempre que exista una revisión judicial suficiente.
Ahora bien, la lógica de modulación inaugurada por Jussila resulta especialmente útil para comprender la pluralidad de las medidas restrictivas de la Unión. A diferencia de las sanciones penales clásicas, estas medidas presentan una heterogeneidad estructural y funcional que justifica una aplicación diferenciada de las garantías. Así, las medidas geográficas, dirigidas frente a Estados o gobiernos concretos, conservan un carácter predominantemente político y estratégico; su finalidad principal es modificar una conducta estatal o expresar la posición exterior de la Unión, por lo que puede admitirse un margen más amplio de apreciación y una aplicación más flexible de las garantías procesales. En cambio, las medidas restrictivas impuestas sobre individuos derivadas de regímenes temáticos -responsables, por ejemplo, de la comisión de violaciones graves de derechos humanos- presentan un componente claramente punitivo: su objetivo es atribuir responsabilidad personal y provocar un efecto de reproche y exclusión social. En tales supuestos, atendiendo a la gravedad de los hechos imputados, a la finalidad represiva de la reacción y a la severidad de las consecuencias impuestas, resulta difícil negar su integración en el núcleo duro del derecho penal, lo que excluye una modulación significativa de las garantías.
Ahora bien, la flexibilidad de Jussila afecta exclusivamente al artículo 6, relativo al proceso justo. El TEDH ha dejado claro que otras garantías, como el principio de legalidad penal del artículo 7, no son susceptibles de modulación ni de restricción alguna (Del Río Prada c. España, Gran Sala, 2013; Scoppola c. Italia n.º 2, Gran Sala, 2009). El principio de legalidad penal en su versión estricta (nullum crimen, nulla poena sine lege stricta) obligaría a que los supuestos de inclusión en listas estuvieran formulados con un grado de precisión mucho mayor que el actualmente utilizado. Cláusulas como “apoyo a un régimen” o “asociación con responsables de violaciones graves” difícilmente superarían un control de taxatividad penal. En el contexto de la Unión, puede apreciarse un incipiente reconocimiento de esa exigencia en la sentencia Rosneft (C-72/15, 2017), donde el TJUE afirmó que las disposiciones de las medidas restrictivas deben ser formuladas con suficiente claridad y previsibilidad, especialmente cuando su incumplimiento puede implicar responsabilidades penales. Aunque no se trata de una recepción plena del artículo 7 CEDH, sí marca una orientación hacia un mayor rigor en la determinación de los supuestos sancionadores.
En cuanto al principio ne bis in idem, su aplicación a las medidas restrictivas requiere cautela. El reconocimiento de su naturaleza penal en sentido material podría generar solapamientos con procedimientos penales nacionales o internacionales basados en los mismos hechos. La jurisprudencia reciente, tanto del TEDH (A. & B. c. Noruega, Gran Sala, 2016) como del TJUE (Menci, C-524/15), ha tendido a flexibilizar esta garantía, admitiendo que la coexistencia de procedimientos distintos no vulnera necesariamente la prohibición de doble sanción cuando persiguen fines complementarios y mantienen una conexión material y temporal suficiente. En este contexto, no puede afirmarse de forma categórica que toda duplicación entre medidas restrictivas y sanciones penales resulte incompatible con el ne bis in idem, aunque sí exigiría un control particularmente estricto de proporcionalidad y coherencia para evitar respuestas punitivas acumulativas.
Las medidas restrictivas de la Unión, especialmente las adoptadas en el marco del régimen por violaciones graves de derechos humanos, plantean interrogantes que van más allá de su diseño jurídico y de su función inmediata como instrumentos de política exterior. Su evolución reciente muestra un desplazamiento hacia el terreno de la responsabilidad individual y, con ello, una creciente aproximación a la lógica del castigo. En ese tránsito se diluyen las fronteras entre la prevención y la punición, entre la sanción política y la sanción penal, abriendo un espacio intermedio donde la Unión actúa con un poder que no termina de reconocerse como tal.
Esa transformación obliga a repensar el papel que las medidas restrictivas desempeñan en el sistema internacional. Más que una mera alternativa a las vías judiciales clásicas -las jurisdicciones nacionales o la Corte Penal Internacional-, parecen hoy un mecanismo funcional de reacción frente a violaciones graves de derechos humanos, capaz de operar allí donde el derecho penal internacional se revela impotente. En ese sentido, la evolución de estos regímenes refleja una tendencia a utilizar la sanción económica como forma de imputación individual, capaz de expresar censura y reproche más allá de su eficacia instrumental.
Pero esta ampliación funcional acentúa la tensión entre eficacia y control. Nacidas como instrumento preventivo y como alternativa al uso de la fuerza armada, las sanciones se han convertido en una forma de coerción económica que reproduce la lógica del conflicto, aunque por medios distintos. Exigirles las garantías propias del artículo 6 y 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos podría hacerlas perder su capacidad operativa; negárselas, en cambio, perpetúa un ámbito de actuación sustraído a los principios del Estado de Derecho. Como han advertido algunos autores, la política criminal de la Unión en torno a las sanciones comerciales se mueve hoy en esa zona de fricción entre la criminología de la guerra y el derecho penal económico, donde la eficacia se impone con frecuencia sobre la garantía.
A ello se suma una inquietud más profunda: la consolidación de un ius puniendi global ejercido de facto por un reducido grupo de actores —la Unión Europea, Estados Unidos y algunos aliados—, cuya actuación carece de un control jurisdiccional equivalente al que rige en los ordenamientos nacionales y reproduce, en ocasiones, la lógica selectiva de la política internacional. La aparente universalidad del sistema sancionador encubre así una práctica marcada por intereses estratégicos, más que por criterios objetivos de justicia. En ese contexto, el equilibrio entre poder y legitimidad, entre castigo y diplomacia, se vuelve particularmente frágil.
Quizá por eso, el cierre provisional de esta reflexión no pueda ser otro que la espera. Todavía no se ha pronunciado el Tribunal de Justicia sobre la naturaleza penal de estas medidas, pero es previsible que en algún momento deba hacerlo. Cuando llegue esa decisión -inevitable en la evolución del sistema-, sabremos si las sanciones de la Unión siguen perteneciendo al ámbito de la política o si, por fin, se reconocen como verdadera sanción penal.
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[*] Profesor Contratado Doctor de Derecho penal. Departamento de Derecho Público y de la Empresa. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de Ciudad Real - Instituto de Derecho penal europeo e internacional. Calle Altagracia, 50. Ciudad Real, 13071. Universidad de Castilla-La Mancha. beatriz.garciamoreno@uclm.es. https://orcid.org/0000-0002-0686-1472.
[1] Directiva (UE) 2024/1226 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de abril de 2024, relativa a la definición de los delitos y las sanciones por la violación de las medidas restrictivas de la Unión (DOUE L2024/1226, de 29 de abril de 2024).
[2] Vid. . DOI: 10.2812/894235. En el informe se refleja el estado de la legislación de los Estados miembros y de los Estados observadores de la Red, respecto al tratamiento de las violaciones de medidas restrictivas. De acuerdo con la información que en él se recoge, antes de la adopción de la Directiva (UE) 2024/1226, en doce Estados miembros la vulneración de las medidas restrictivas de la Unión constituía siempre una infracción penal; y en trece estos comportamientos podían constituir una infracción administrativa o penal, atendiendo a la gravedad de la conducta. En los dos restantes, la violación de medidas restrictivas se consideraba, en su caso, infracción administrativa.
[3] La dificultad de deslindar la dimensión jurídica y política de las sanciones internacionales es tan antigua como su propia formulación. Ya en los orígenes del sistema de la Sociedad de Naciones se advirtió la dificultad de determinar si las sanciones internacionales constituían un instrumento político o una forma de coerción jurídica. Vid. LASALA, M.: El problema de las sanciones internacionales, Conferencia inaugural del curso académico 1936-1937 de la Universidad de Zaragoza, Zaragoza, 1936, p. 13 ss.
[5] Vid. ARROYO ZAPATERO, L.: “La criminología de la guerra y la política criminal de la Unión Europea en torno a las sanciones comerciales”, en DOPICO GÓMEZ- ALLER, J. ; MUÑOZ DE MORALES, M.; NIETO MARTÍN, A. (dirs.): Verdes y justas. Verdes y justas: Responsabilidad penal y diligencia debida en las organizaciones multinacionales, Madrid, BOE, 2025.El autor propone una lectura criminológica de las sanciones internacionales que trasciende su dimensión política, considerándolas no solo instrumentos de disuasión o presión diplomática, sino también respuestas orientadas a la reparación de los daños y a la reafirmación de normas fundamentales de convivencia internacional. Esta perspectiva resulta especialmente sugerente, en la medida en que permite situar las medidas restrictivas de la UE en el marco más amplio de las formas contemporáneas de sanción cuasi-penal.
[6] Para un enfoque histórico, vid. MULDER, N. The Economic Weapon. The Rise of Sanctions as a Tool of Modern War, Yale University Press, New Haven-Londres, 2022. Para una primera aproximación a este instrumento de la PESC, vid. las Orientaciones sobre sanciones adoptadas por el Consejo en 2003 (documento 15579/03) y actualizado en 2012, 2017 y 2018 (documentos 11205/12, 15598/17 y 5664/18). Vid. también el documento de actualización de las prácticas recomendadas de la UE para la aplicación eficaz de las medidas restrictivas (documento 10572/22).
[8] S/RES/661 (1990), Resolución del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas de 6 de agosto de 1990, que impuso un embargo integral contra Irak tras la invasión de Kuwait.
[9] Vid., entre otros, Reglamento (CEE) nº 1432/92 del Consejo, de 1 de junio de 1992, por el que se prohíben las importaciones de la República Federativa de Yugoslavia (Serbia y Montenegro) (DO L 151, 3.6.1992), en ejecución de la Resolución 757 (1992) del Consejo de Seguridad.
[10] Sobre los costes humanitarios y la eficacia limitada de los comprehensive sanctions, vid. CORTRIGHT, D.; LÓPEZ, G.: The Sanctions Decade: Assessing UN Strategies in the 1990s, Lynne Rienner, Boulder, 2000, pp. 23-45, especialmente, pp. 28-33 (sobre Irak) y pp. 39-45 (sobre la ex-Yugoslavia).
[12] Vid. Decisión (PESC) 2020/1999 del Consejo, de 7 de diciembre de 2020, relativa a medidas restrictivas contra violaciones graves de los derechos humanos y abusos de estos (DO L 410 I, 7.12.2020) y Reglamento (UE) 2020/1998 del Consejo, de 7 de diciembre de 2020, relativo a medidas restrictivas contra violaciones graves de los derechos humanos y abusos de estos (DO L 410 I, 7.12.2020).
[13] Vid. Decisión (PESC) 2019/797 del Consejo, de 17 de mayo de 2019, relativa a medidas restrictivas contra ciberataques que amenazan a la Unión o a sus Estados miembros (DO L 129 I, 17.5.2019) y Reglamento (UE) 2019/796 del Consejo, de 17 de mayo de 2019, relativo a medidas restrictivas contra ciberataques que amenazan a la Unión o a sus Estados miembros (DO L 129 I, 17.5.2019).
[14] Vid. Decisión (PESC) 2018/1544 del Consejo, de 15 de octubre de 2018, relativa a medidas restrictivas contra el uso y la proliferación de armas químicas (DO L 259 I, 16.10.2018) y Reglamento (UE) 2018/1542 del Consejo, de 15 de octubre de 2018, relativo a medidas restrictivas contra el uso y la proliferación de armas químicas (DO L 259 I, 16.10.2018).
[15] Para un análisis del tipo de medidas más impuestos y los países más castigados, vid. GIUMELLI, F., HOFFMANN, F., KSIĄŻCZAKOVÁ, A.: “The When, What, Where and Why of European Union Sanctions”, European Security, nº. 1, vol. 30, 2021, p. 1-23. DOI: 10.1080/09662839.2020.1797685
[16] Consejo, Orientaciones sobre la aplicación y evaluación de medidas restrictivas, 2018, § 19-22.
[17] En el plano institucional, la iniciativa política suele canalizarse a través del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, en coordinación con el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE). El trabajo preparatorio se desarrolla en los grupos de trabajo especializados del Consejo -en particular, el Grupo RELEX/Sanciones y los grupos geográficos competentes- y en el Comité Político y de Seguridad (CPS), que asegura la coherencia estratégica. Una vez definida la propuesta, corresponde al Consejo adoptar la Decisión PESC por unanimidad, mientras que la Comisión participa en la elaboración y ejecución de los Reglamentos del artículo 215 TFUE, velando por su aplicación uniforme en todos los Estados miembros y coordinando la cooperación con las autoridades nacionales competentes. Vid. Consejo de la UE, Orientaciones 2018, Anexo I. Vid, también el procedimiento descrito en el portal institucional del Consejo: Adoption and review of EU sanctions, disponible aquí: How the EU adopts and reviews sanctions - Consilium (último acceso 23.10.2025).
[18] . Vid. También Orientaciones del Consejo de la UE sobre la aplicación y evaluación de medidas restrictivas en el marco de la PESC (2018).
[21] Los regímenes se adoptan por períodos limitados y deben revisarse regularmente a la luz de la evolución de la situación que los motivó. En la práctica, tales revisiones conducen mayoritariamente a la renovación o modificación parcial de las medidas (inclusión o eliminación de personas y entidades), mientras que los levantamientos totales son excepcionales. Entre los pocos precedentes cabe citar el fin de las sanciones en Uzbekistán (2017), Costa de Marfil (2016), Liberia (2018) o, más recientemente, el levantamiento de las medidas económicas contra Siria mediante las Decisiones (PESC) 2025/1095 y 2025/1096 del Consejo, de 28 de mayo de 2025. Vid. procedimiento descrito en el portal institucional del Consejo: Adoption and review of EU sanctions, disponible aquí. How the EU adopts and reviews sanctions - Consilium">How the EU adopts and reviews sanctions - Consilium.
[22] Esta práctica, generaba una confusión entre la esfera comunitaria y la estatal y ponía de relieve la ausencia de un fundamento jurídico claro para la actuación exterior de la Comunidad en ámbitos ajenos a los fines económicos del Tratado. Vid. ABELLÁN HONRUBIA, V.: “Presupuestos de una política común en materia de relaciones exteriores y de seguridad ”, Revista de Instituciones Europeas, nº1, vol. 19, 1992, pp. 20-22. https://dialnet.unirioja.es/ejemplar/660688. En el mismo sentido, FERRER LLORET, quien destacó que la vía del artículo 113 no era idónea, y que lo que se pretendía espuriamente la falta en los Tratados constitutivos de una disposición que regulase de forma expresa la aplicación de las sanciones decididas por el Consejo de Seguridad. FERRER LLORET, J.: “El cumplimiento por la Unión Europea de las sanciones decididas por el Consejo de Seguridad ”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, n.º 8, 2000, p. 458. Y, del mismo autor, “La aplicación de medidas de embargo de armas adoptadas por la Unión Europea”, Revista de Derecho Comunitario Europeo”, n.º 6, 1999, p. 280. Vid. también de PÉREZ-PRAT DURBAN, L.: Cooperación política y Comunidades Europeas en la aplicación de sanciones económicas internacionales. Ediciones de la Universidad Autónoma de Madrid, Madrid, 1991, pp. 299 y ss. Solo a partir del Tratado de Maastricht se reconoció expresamente la posibilidad de que la Unión adoptase medidas restrictivas, integrando la dimensión política (PESC) con la ejecución económica de las sanciones en el marco comunitario, y superando así la fragilidad jurídica de la etapa anterior.
[23] Cfr. Resolución 232 (1966) y Resolución 253 (1968) del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Vid. PÉREZ-PRAT DURBAN, L., op. cit, pp. 27-54.
[24] Cfr. Resolución 418 (1977) del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas; en el ámbito europeo, entre otros, vid. Reglamento (CEE) nº 3302/96 del Consejo, de 27 de octubre de 1986, por el que se suspenden las importaciones de monedas de oro de la República de Sudáfrica (DO L 305, 31.10.1986). Vid. PÉREZ-PRAT DURBAN, L., , pp. 55-98.
[25] Para un estudio sistemático del uso autónomo que ha hecho la Unión Europea de las sanciones internacionales -esto es, de las medidas restrictivas no adoptadas en ejecución de resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas-, vid., F. Giumelli, F. Hoffmann, A. Książczaková, op. cit, p. 1-23.
[27] . DOI: 10.1080/07036337.2023.2190105. Las autoras analizan la evolución reciente de los regímenes sancionadores de la Unión frente a Rusia, destacando el cambio cualitativo en su diseño y alcance, así como la creciente complejidad institucional de las medidas restrictivas adoptadas desde 2014.
[28] Vid. EU Sanctions Map, en el siguiente enlace: https://www.sanctionsmap.eu (último acceso 23.10.2025).
[29] Tampoco la legitimidad de las medidas restrictivas dirigidas contra un Estado está libre de controversia. De acuerdo con la concepción clásica, los Estados no están facultados para imponer sanciones a otros Estados -esa competencia se limita, en principio, a las organizaciones internacionales sobre sus miembros, ya que entre sujetos soberanos jurídicamente iguales no existe autoridad alguna para erigir un poder sancionador. En consecuencia, las medidas unilaterales adoptadas por un Estado frente a otro sólo pueden conceptualizarse como contramedidas, cuyo carácter excepcional exige la concurrencia de un hecho ilícito previo y el cumplimiento de determinadas condiciones procedimentales, como la notificación y la invitación a negociar. En este contexto, el Tribunal General de la Unión Europea se pronunció en 2023, en el asunto T-65/18 RENV, Venezuela contra el Consejo, sobre la compatibilidad de las medidas restrictivas europeas con el derecho internacional. En su sentencia, el Tribunal proclamó que la Unión dispone de una suerte potestad sancionadora externa autónoma, afirmando que “las medidas restrictivas en cuestión forman parte de medidas autónomas de la Unión, adoptadas en el marco de la PESC, que tienen por objeto, entre otras cosas, garantizar el respeto de las obligaciones erga omnes de respetar los principios derivados del derecho internacional general y de instrumentos internacionales de alcance universal o cuasi universal, como el artículo 1 de la Carta de las Naciones Unidas” (ap. 113). Vid. . DOI: 10.15166/2499-8249/755. . DOI: 10.1017/aju.2019.20, https://www.asil.org/.
[30] Vid. . DOI: 10.1080/09557571.2016.1231660. En este artículo la autora examina críticamente la evolución de las sanciones impuestas por la Unión Europea, cuestionando hasta qué punto pueden considerarse realmente «selectivas» o «dirigidas» frente a sanciones amplias de carácter general. Vid. También, de la misma autora, . DOI: 10.2861/272800.
Vid. también, .
[31] Vid. United Nations, Targeted Financial Sanctions: A Manual for Design and Implementation – Contributions from the Interlaken Process, 2001. Swiss Federal Office for Foreign Economic Affairs, Report on the Expert Seminar on Targeting UN Financial Sanctions (Interlaken, 17–19 March 1998); Swiss Federal Office for Foreign Economic Affairs, Report on the 2nd Interlaken Seminar on Targeting UN Financial Sanctions (Interlaken, 29–31 March 1999); C. Bruderlein, Coping with the Humanitarian Impact of Sanctions: An OCHA Perspective (Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, diciembre de 1998).
[32] Posición Común 2001/931/PESC de 27 de diciembre de 2001, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo (DO L 344/93, 28.12.2001) y Reglamento (CE) nº 2580/2001 del Consejo, de 27 de diciembre de 2001, sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo (DO L 344 de 28.12.2001).
[33] En paralelo a sanciones propias, la Unión adoptó el Reglamento (CE) n.º 881/2002, de 27 de mayo de 2002, para aplicar las resoluciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas relativas a Al-Qaida. Fue la impugnación de este régimen no autónomo el que dio lugar posteriormente a la sentencia Kadi (TJUE, C-402/05 P y C-415/05 P).
[34] Vid. por todos, Posición común del Consejo 2002/145/PESC de 18 de febrero de 2002, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Zimbabue (DOUE L 50, 21.2.2002), dirigida contra miembros del Gobierno responsables de violaciones graves de derechos humanos; Posición Común del Consejo 2004/661/PESC, de 24 de septiembre de 2004, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra determinados funcionarios Bielorrusia (DOUE L 301, 28.9.2004); Decisión del Consejo 2010/413/PESC, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán (DOUE L 195, 27.7.2010); Decisión 2011/782/PESC Del Consejo de 1 de diciembre de 2011, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria y por la que se deroga la Decisión 2011/273/PESC (DOUE L 319, 2.12.2011), que introdujo amplias medidas de congelación de activos y prohibiciones de viaje contra altos cargos del régimen de Bashar al-Assad y empresarios afines.
[35] Vid. Orientaciones sobre la aplicación y evaluación de las medidas restrictivas (sanciones) en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea (documento 15579/03).
[38] La afirmación de la responsabilidad penal individual en el derecho internacional se remonta a los juicios de Núremberg y Tokio (1945-46), en los que se estableció que los individuos -y no sólo los Estados- pueden ser sujetos responsables por violaciones graves del derecho internacional. Vid. Principles of International Law Recognized in the Charter of the Nürnberg Tribunal and in the Judgment of the Tribunal, aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 95 (I), de 11 de diciembre de 1946. Los tribunales ad hoc para la ex Yugoslavia (1993) y Ruanda (1994) retomaron esa línea, institucionalizándola y sentando las bases del sistema actual de justicia penal internacional. WERLE, G.: Tratado de Derecho penal Internacional, 2ª ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 2011, pp. 44 y ss.
[39] Vid. , DOI: 10.15166/2499-8249/736, pp. 1679-1695. https://dialnet.unirioja.es/ejemplar/660688. .
[40] Vid. , donde se analiza la evolución de los motivos que han llevado a la Unión Europea a imponer medidas restrictivas.
[41] Vid. por ejemplo, la falta de consenso en el Consejo de Seguridad respecto a Siria y Ucrania id. Naciones Unidas, Proyecto de resolución S/2014/348 (22 de mayo de 2014), vetado por Rusia y China; y Proyecto de resolución S/2015/508 (8 de julio de 2015), vetado por Rusia en relación con el derribo del vuelo MH17.
[42] Vid. los marcos sancionadores derivados de las órdenes ejecutivas presidenciales en materia de proliferación de armas (Executive Order 13382, de 28.6.2005), ciberseguridad (Executive Order 13694, de 1.4.2015, y su ampliación por la Executive Order 13757, de 28.12.2016) y derechos humanos (Global Magnitsky Human Rights Accountability Act, 2016).
[44] Vid. Decisión (PESC) 2018/1544 del Consejo y Reglamento (UE) 2018/1542 del Consejo, de 15 de octubre de 2018, ambos de 15 de octubre de 2018, relativos a medidas restrictivas contra la proliferación y el uso de armas químicas, relativo a medidas restrictivas contra la proliferación y el uso de armas químicas (DO L 259, 16.10.2018).
[45] Decisión (PESC) 2019/797 del Consejo y Reglamento (UE) 2019/796 del Consejo, ambos de 17 de mayo de 2019, relativos a medidas restrictivas contra los ciberataques que amenazan a la Unión o a sus Estados miembros (DOUE L 129 I, 17.5.2019). Este régimen horizontal faculta a la Unión para imponer congelaciones de activos y prohibiciones de viaje a las personas físicas o jurídicas implicadas en ciberataques con efectos significativos sobre infraestructuras críticas, servicios esenciales o la seguridad de los Estados miembros.
[47] El régimen global de sanciones de la Unión Europea en materia de derechos humanos fue establecido por la Decisión (PESC) 2020/1999 del Consejo, de 7 de diciembre de 2020, relativa a medidas restrictivas contra violaciones graves de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario, y por el Reglamento (UE) 2020/1998 del Consejo, de 7 de diciembre de 2020 (DO L 410I de 7.12.2020) , sobre medidas restrictivas contra violaciones graves de los derechos humanos. Este marco -inspirado en la práctica estadounidense del Global Magnitsky Act- permite imponer congelaciones de activos y prohibiciones de viajar a personas físicas o jurídicas responsables, cómplices o vinculadas con graves violaciones de derechos humanos, con independencia de su lugar de comisión. CECCARONI, F., op. cit, pp. 138-143.
[48] El origen del denominado modelo Magnitsky se remonta a la Magnitsky Rule of Law Accountability Act, aprobada en Estados Unidos el 14 de diciembre de 2012 (Russia and Moldova Jackson–Vanik Repeal and Sergei Magnitsky Rule of Law Accountability Act of 2012). La ley respondía al caso del abogado Sergei Magnitsky, fallecido en 2009 en una prisión de Moscú tras haber denunciado una trama de corrupción que implicaba a funcionarios rusos. El Congreso estadounidense autorizó entonces sanciones contra los responsables de su muerte y de violaciones graves de derechos humanos en Rusia. Cuatro años más tarde, el Congreso amplió ese modelo mediante la Global Magnitsky Human Rights Accountability Act (Public Law 114-328, Subtitle F, 23.12.2016), que extendió la competencia sancionadora a cualquier persona, con independencia de su nacionalidad o del lugar donde se hubieran cometido los abusos, responsable de violaciones graves de derechos humanos o de corrupción significativa. Este enfoque inspiró a varios Estados occidentales (Canadá, Reino Unido...) y, finalmente, a la Unión Europea, que en diciembre de 2020 adoptó su propio régimen global de sanciones por violaciones de derechos humanos. Vid. SILINGARDI, S.: Le sanzioni unilaterali e le sanzione con applicazione extraterritoriale nel diritto internazionale, Giuffrè Francis Lefebvre, Milán, 2020, pp. 105 ss. Sobre las ventajas de los regímenes Magnitsky frente al sistema de sanciones del Consejo de Seguridad de NNUU, vid. GOMES-ABREU, A.: “Are Human Rights Violations Finally Bad for Business? The Impact of Magnitsky Sanctions on Policing Human Rights Violations”, Journal of International Business and Law, vol. 20, nº2, 2021.
[49] A. Miron advirtió ya esto respecto de las sanciones adoptadas por el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, vid. MIRON, A.: “Les ‘sanctions ciblées’ du Conseil de sécurité des Nations Unies. Réflexions sur la qualification juridique des listes de Conseil de sécurité”, Revue du marché commun et de l’Union européenne, nº 529, 2009.
[50] Como advierte Hinojosa Martínez, la política exterior presenta dificultades estructurales para encajar plenamente en el modelo del Estado de Derecho, incluso en las democracias más consolidadas, porque se asienta en la discrecionalidad y en la necesidad de actuar con rapidez en la defensa de intereses estratégicos. Esta tensión dialéctica entre eficacia política y control jurídico se reproduce en el marco de la Unión Europea, cuya acción exterior refleja las mismas contradicciones y, en ocasiones, puede incluso servir a los Estados miembros para eludir los mecanismos de garantía presentes en los ordenamientos nacionales.
[51] Rosneft, TJUE (Gran Sala), 28 de marzo de 2017, asunto C-72/15. El asunto tenía su origen en un litigio ante el High Court of Justice (England & Wales) sobre la legalidad de las sanciones impuestas por la Unión a la empresa petrolera rusa Rosneft, en aplicación de las medidas restrictivas adoptadas tras la anexión de Crimea. El órgano jurisdiccional británico planteó una cuestión prejudicial para determinar, entre otros extremos, si el Tribunal de Justicia era competente para examinar la validez de actos adoptados en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). En una decisión de gran alcance institucional, el Tribunal declaró por primera vez su competencia para controlar la validez de tales actos cuando producen efectos jurídicos sobre personas físicas o jurídicas, abriendo así la vía de la cuestión prejudicial en el ámbito de la PESC.
[52] Bank Refah Kargaran, TJUE (Gran Sala), 6 de octubre de 2020, C-134/19 P. El asunto se refería al recurso interpuesto por el banco iraní Bank Refah Kargaran contra las medidas restrictivas adoptadas por la Unión en el contexto del programa nuclear iraní. El Tribunal de Justicia reconoció su competencia no solo para revisar la legalidad de tales actos, sino también para conocer de acciones de responsabilidad extracontractual derivadas de su eventual ilegalidad, extendiendo el control jurisdiccional de la PESC más allá de la mera anulación de actos hacia la reparación de los daños causados por medidas restrictivas indebidas. La sentencia consolidó así la línea iniciada en Rosneft, confirmando la integración progresiva de la PESC en el orden jurisdiccional ordinario de la Unión y reforzando la exigencia de tutela judicial efectiva como límite material al ejercicio del poder sancionador en materia de política exterior.
[53] . . DOI: 10.1017/glj.2023.103. .
[54] Engel y otros c. Países Bajos, STEDH, 8 de junio de 1976, Series A nº 22. En este caso, cinco militares holandeses recurrieron ante la Comisión Europea de Derechos Humanos -que trasladó el caso ante el Tribunal Europeo- la imposición de diversas infracciones disciplinarias (no cumplimiento de arresto, conducción irresponsable de un vehículo militar, publicación de una revista de la asociación de soldados en que se vertían conceptos contra la disciplina militar y los mandos militares) y ello por considerar que en el procedimiento disciplinario se habían infringido las garantías del CEDH, particularmente el derecho a la libertad y la seguridad (art. 5) y el derecho a un juicio justo (art. 6). El TEDH estableció un concepto autónomo de “acusación en materia penal”, fijando tres criterios: clasificación interna, naturaleza y finalidad de la medida (represiva/disuasoria), y severidad de la sanción. Supuso el nacimiento del canon Engel, que abre el art. 6 CEDH a sanciones formalmente administrativas o disciplinarias. Vid. también Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Guía sobre el artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos – Derecho a un proceso equitativo (aspecto penal), Consejo de Europa, 2014, disponible en: https://ks.echr.coe.int/documents/d/echr-ks/guide_art_6_criminal_spa. DELMAS MARTY, M.: “La “matière pénale” au sens de la Convention européenne des droits de l'Homme, flou du droit pénal “, Revue de Science Criminelle, 1987, pp. 819- 854. SAND-HENRIKSEN, P.: The Concepts of a Legal Sanction and Sanction Regime. A EU Blueprint for International Criminal and Financial Law and a Constitutional Challenge for the EU Financial Sectors, Thesis submitted for assessment with a view to obtaining the degree of Doctor of Laws of the European University Institute, Florencia, 2023, pp. 65 ss. ; . . Críticamente, . DOI: 10.1093/hrlr/ngaf031.
[55] Öztürk c. Alemania, TEDH, 21 de febrero de 1984, Series A nº 73. El Sr. Oztürk, ciudadano turco residente en Alemania, fue sancionado con una multa de 60 marcos alemanes por un accidente de tráfico leve, calificado en el derecho interno como Ordnungswidrigkeit (infracción administrativa). El TEDH recordó que la calificación nacional no es determinante y, aplicando los criterios Engel, concluyó que la sanción era “penal” en el sentido autónomo del art. 6 CEDH: no se dirigía a un grupo restringido sino a la población en general, perseguía fines represivos y disuasorios y podía transformarse en privación de libertad en caso de impago. Además, declaró vulnerado el art. 6.3 e) porque Alemania había impuesto al sancionado el pago del intérprete, cuando el derecho a asistencia lingüística gratuita es absoluto en toda “materia penal”. La aportación esencial del caso fue precisar los criterios materiales del canon Engel, introduciendo lo que la doctrina denomina los “subcriterios Öztürk”: (i) que la norma sancionadora se dirija a la generalidad de los ciudadanos —a diferencia del derecho disciplinario, limitado a colectivos específicos— y (ii) que la finalidad principal de la medida sea disuasoria y represiva. Estos subcriterios refuerzan el enfoque antiformalista del TEDH, cerrando la puerta a que los Estados trasladen al terreno administrativo infracciones de naturaleza verdaderamente penal para eludir las garantías del Convenio.
[57] Bendenoun c. Francia, TEDH, 24 de febrero de 1994, Series A nº 284. El demandante fue objeto de un procedimiento administrativo por fraude fiscal que concluyó con la imposición de importantes recargos y multas tributarias. El derecho interno los presentaba como sanciones fiscales accesorias de carácter administrativo, pero el TEDH, aplicando el canon Engel, concluyó que debían considerarse “penales” en sentido autónomo. Si bien el procedimiento se tramitaba ante la administración, el Tribunal observó que las sanciones se dirigían a la generalidad de los contribuyentes, perseguían fines represivos y disuasorios y, sobre todo, alcanzaban un grado de severidad económica susceptible de susceptible de comprometer gravemente la situación patrimonial del Sr. Bendenoun. De ahí que reconociera la plena aplicabilidad del art. 6 CEDH. La aportación fundamental de esta sentencia fue consolidar la severidad de la sanción económica como criterio autónomo para calificar una medida como penal, aunque no implique privación de libertad. Con ello, el TEDH amplió la doctrina de Öztürk y cerró la puerta a que sanciones administrativas de cuantía muy elevada quedaran fuera del perímetro de garantías penales, subrayando que la intensidad aflictiva -sea patrimonial o personal- basta para activar la protección del Convenio.
[58] Jussila c. Finlandia, TEDH (Gran Sala), 23 de noviembre de 2006, nº 73053/01. El demandante impugnó la imposición de recargos tributarios por irregularidades en sus declaraciones de IVA, tramitados en un procedimiento administrativo sin vista oral. El TEDH consideró, aplicando el canon Engel, que esos recargos constituían sanciones “penales” en sentido autónomo: se dirigían a todos los contribuyentes, tenían finalidad represiva y disuasoria y alcanzaban un grado de severidad relevante. Sin embargo, introdujo una matización de gran trascendencia: distinguió entre el “núcleo duro” del derecho penal, en el que deben aplicarse de forma estricta todas las garantías procesales del art. 6 (oralidad, inmediación, contradicción, etc.), y un “penal periférico” -al que pertenecen las sanciones tributarias de carácter administrativo- en el que cabe cierta flexibilidad procedimental, siempre que se preserve la esencia del derecho a un proceso equitativo mediante la existencia de un control judicial suficiente.
[60] Welch c. Reino Unido, TEDH, 9 de febrero de 1995, nº 17440/90. El demandante había sido condenado por tráfico de drogas, y posteriormente se le aplicó, con carácter retroactivo, una orden de comiso de bienes en virtud de la Drug Trafficking Offences Act 1986, aprobada con posterioridad a los hechos. El TEDH debía decidir si tal medida constituía una “pena” a efectos del art. 7 CEDH. El Tribunal observó que, aunque el Estado británico presentaba la medida como confiscatoria y preventiva, en realidad perseguía fines represivos y disuasorios, se vinculaba directamente a una condena penal previa y comportaba una privación patrimonial de gran severidad y estigmatización. Concluyó así que debía considerarse una “pena” en el sentido autónomo del Convenio y que, aplicada retroactivamente, vulneraba el art. 7. El avance esencial de este asunto fue la formulación de los denominados “Welch factors” —(i) finalidad de la medida; (ii) calificación en el derecho interno; (iii) procedimiento de imposición; (iv) severidad y estigmatización; y (v) vínculo con una condena penal previa—, que complementan los criterios Engel y se aplican principalmente en el ámbito del art. 7, enriqueciendo el análisis autónomo de qué debe entenderse por “pena” en el Convenio.
[61] A. Menarini Diagnostics S.r.l. c. Italia, TEDH, 27 de septiembre de 2011, nº 43509/08. La Autoridad Italiana de la Competencia impuso a la empresa Menarini una multa de aproximadamente seis millones de euros por prácticas anticompetitivas. La sanción fue recurrida ante los tribunales administrativos y ordinarios italianos, que confirmaron la decisión administrativa. Ante el TEDH, la empresa alegó que la multa debía considerarse “penal” y que, al haber sido impuesta por una autoridad administrativa y no judicial, vulneraba el art. 6 CEDH. El Tribunal, aplicando los criterios Engel y los Welch factors, concluyó que se trataba efectivamente de una sanción penal en sentido autónomo: su alcance general, finalidad disuasoria y severidad económica la situaban claramente en la órbita penal. Sin embargo, también sostuvo que el art. 6 no exige necesariamente que la sanción sea impuesta en primera instancia por un órgano jurisdiccional, siempre que exista con posterioridad un control judicial de plena jurisdicción, capaz de revisar tanto los hechos como el derecho y de pronunciarse sobre la proporcionalidad de la sanción. El TEDH consideró que los tribunales italianos habían ejercido ese control suficiente, por lo que no se apreció vulneración.
[62] Grande Stevens y otros c. Italia, TEDH, 4 de marzo de 2014, nº 18640/10 y acumulados. El caso se refería a sanciones impuestas por la CONSOB (autoridad de supervisión bursátil italiana) a directivos y sociedades vinculadas a Fiat, por maniobras de manipulación de mercado. Las sanciones consistieron en multas millonarias y prohibiciones temporales de ejercer cargos directivos. El derecho interno las presentaba como sanciones administrativas de carácter regulatorio, pero el TEDH, aplicando los criterios Engel y los Welch factors, consideró que debían calificarse como “penales” en sentido autónomo: estaban dirigidas a la generalidad de los operadores de mercado, tenían una finalidad represiva y disuasoria evidente, y eran de gran severidad patrimonial y profesional, con un fuerte componente de estigmatización social. El Tribunal concluyó, en consecuencia, que eran aplicables todas las garantías del art. 6 CEDH, incluida la presunción de inocencia. Asimismo, advirtió que el reconocimiento de la naturaleza penal de estas sanciones obligaba a examinar con especial cuidado la compatibilidad de su acumulación con procedimientos penales paralelos por los mismos hechos, a la luz del art. 4 del Protocolo nº 7 (ne bis in idem).
[70] Grande Stevens, § 96; Produkcija Plus Storitveno podjetje d.o.o. c. Eslovenia, 23.10.2018, § 42
[74] Consejo de la UE, Orientaciones sobre la aplicación y evaluación de medidas restrictivas en el marco de la PESC, 2018, p. 5.
[81] v. gr. Engel c. Países Bajos, 8.6.1976, § 82; Bendenoun, § 47; Welch c. Reino Unido, 9.2.1995, § 28
[82] Orientaciones del Consejo de la Unión Europea sobre la aplicación y evaluación de medidas restrictivas (2018)
[83] Orientaciones del Consejo de la UE sobre la aplicación y evaluación de medidas restrictivas en el marco de la PESC (2018)
[84] Por ejemplo, en Kadi II (C-584/10 P, C-593/10 P y C-595/10 P, 18 de julio de 2013), el Tribunal de Justicia subrayó que las congelaciones de fondos no constituyen “penas” en sentido estricto, sino medidas de carácter “preventivo” orientadas a luchar contra el terrorismo internacional. En la misma línea, en HTTS v. Council (T-128/12 y T-182/12, 2013, § 42) y en Ezz y otros v. Council (T-256/11, 2014, §§ 77-80), el Tribunal General reiteró que los activos congelados “no son confiscados como productos del delito, sino inmovilizados a título cautelar”.
[85] Como subrayan Miadzvetskaya y Challet, definir las medidas restrictivas de la UE como meramente preventivas equivale a pasar por alto sus otras funciones, vid. MIADZVETSKAYA, Y., CHALLET, C.: “Are EU restrictive measures really targeted, temporary and preventive? The case of Belarus” Europe and the World: A law review, vol. 6, nº1, 2022. DOI: 10.14324/111.444.ewlj.2022.03.
[87] El modelo europeo se inspira en la legislación estadounidense conocida como Magnitsky Act, aprobada en 2012 tras la muerte del abogado ruso Sergei Magnitsky en una prisión de Moscú, y posteriormente ampliada mediante la Global Magnitsky Human Rights Accountability Act de 2016, que extendió la posibilidad de sancionar a los responsables de abusos o corrupción en cualquier país del mundo. En el ámbito europeo, el caso Magnitsky desempeñó un papel simbólico relevante: en 2019 el Parlamento propuso que el nuevo régimen llevara su nombre, “dada la importancia simbólica del caso”; sin embargo, los Países Bajos, impulsores de la iniciativa, se opusieron a esa denominación para evitar la impresión de que el régimen se dirigía principalmente contra Rusia. Vid. European Parliament Research Service, “EU human rights sanctions Towards a European Magnitsky Act”, Diciembre 2020, disponible aquí: EU human rights sanctions.
[88] HOFER, A.: “Creación y contestación de la jerarquía: efecto punitivo de sanciones en un sistema horizontal”, Revista CIDOB d’Afers Internacionals, nº25, 2020, pp, 15-37. DOI: 10.24241/rcai.2020.125.2.15, p. 20.
[89] Grande Stevens y otros c. Italia, TEDH, 4 de marzo de 2014, nº 18640/10 y acumulados. El caso se refería a sanciones impuestas por la autoridad bursátil italiana (CONSOB) a directivos y sociedades vinculadas a Fiat, por supuestas maniobras de manipulación de mercado. Las sanciones consistieron en multas millonarias y prohibiciones temporales de ejercer cargos directivos. El Estado italiano las calificaba como sanciones administrativas, pero el TEDH concluyó que debían considerarse “penales” en sentido autónomo: se dirigían a la generalidad de los operadores de mercado, tenían una finalidad represiva y disuasoria, y perseguían proteger un bien jurídico de interés público —la integridad de los mercados financieros— normalmente tutelado por el derecho penal (§ 96).
[90] § 96 “it appears that the provisions which the applicants were accused of breaching were intended to guarantee the integrity of the financial markets and to maintain public confidence in the security of transactions. The Court reiterates that the CONSOB, an independent administrative body, has the task of protecting investors and ensuring the effectiveness, transparency and development of the stock markets (see paragraph 9 above). These are general interests of society, usually protected by criminal law”.
[91] § 42. Produkcija Plus Storitveno podjetje d.o.o. c. Eslovenia, TEDH, 23 de octubre de 2018, nº 47072/15. El litigio surgió a raíz de sanciones administrativas impuestas a una empresa eslovena por infracciones en materia de comunicación audiovisual. El TEDH consideró que, pese a su calificación formal como administrativas, dichas sanciones debían calificarse como penales, pues «la norma nacional persigue intereses cuya protección se encomienda normalmente al derecho penal» (§ 42). Con este razonamiento, el Tribunal consolidó la doctrina de que el criterio del interés protegido puede ser determinante: cuando lo que está en juego son bienes jurídicos de alcance general —no meramente privados o sectoriales—, las garantías del art. 6 CEDH resultan plenamente aplicables. La sentencia amplió así la línea marcada por Grande Stevens, proyectándola a otros ámbitos regulatorios.
[98] TJCE, asunto 294/83, Parti écologiste “Les Verts” c. Parlamento Europeo, sentencia de 23 de abril de 1986, Rec. 1986, p. 1339. El caso se originó en un recurso interpuesto por el partido ecologista francés “Les Verts” contra una decisión del Parlamento Europeo que financiaba a los partidos políticos ya representados en la institución, alegando que esa práctica vulneraba el principio de igualdad y carecía de base jurídica en los Tratados. El Tribunal declaró la admisibilidad del recurso -pese a que, hasta entonces, los actos del Parlamento no se consideraban impugnables- y afirmó que la Comunidad Económica Europea es una “Comunidad de Derecho”, en la que ni los Estados miembros ni las instituciones están exentas del control jurisdiccional sobre la conformidad de sus actos con el Derecho comunitario.
[99] TJUE, asunto C-355/04 P, Segi y Gestoras Pro Amnistía y otros c. Consejo de la Unión Europea, sentencia de 27 de febrero de 2007, Rec. 2007, p. I-1657. El asunto tenía su origen en la inclusión de las asociaciones vascas Segi y Gestoras Pro Amnistía en la lista de organizaciones vinculadas al terrorismo elaborada por el Consejo, en aplicación de la Posición Común 2001/931/PESC adoptada tras los atentados del 11 de septiembre. Las entidades afectadas interpusieron recurso de anulación alegando vulneración de sus derechos fundamentales y falta de motivación. El Tribunal de Primera Instancia declaró inadmisible el recurso por carecer de competencia para revisar actos adoptados en el marco de la PESC. El TJUE confirmó la inadmisión y sostuvo que, conforme a la estructura del Tratado de la Unión anterior a Lisboa, las medidas basadas en la PESC quedaban fuera del control jurisdiccional ordinario, salvo en lo relativo a la interpretación o determinación de competencias institucionales.
[100] TPI, asunto T-228/02, Organisation des Modjahedines du Peuple d’Iran (OMPI) c. Consejo de la Unión Europea, sentencia de 12 de diciembre de 2006, Rec. 2006, p. II-4665. El caso se refería a la inclusión de la organización iraní OMPI en la lista de personas y entidades implicadas en actividades terroristas elaborada por la Unión en aplicación de la Posición Común 2001/931/PESC y del Reglamento (CE) n.º 2580/2001. La organización impugnó su inclusión alegando que no se le habían comunicado los motivos ni permitido presentar observaciones antes de la adopción de la medida. El Tribunal de Primera Instancia estimó el recurso y anuló la decisión del Consejo por vulneración del derecho de defensa y del derecho a la tutela judicial efectiva.
[101] TJUE (Gran Sala), asuntos acumulados C-402/05 P y C-415/05 P, Yassin Abdullah Kadi y Al Barakaat International Foundation c. Consejo de la Unión Europea y Comisión de las Comunidades Europeas, sentencia de 3 de septiembre de 2008, Rec. 2008, p. I-6351. El asunto se refería a la impugnación por Yassin Abdullah Kadi y la fundación sueca Al Barakaat de un reglamento de la Unión que ejecutaba resoluciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas sobre la lucha contra el terrorismo, ordenando la congelación de sus bienes. Los demandantes alegaron que no se les había comunicado la base probatoria de su inclusión ni permitido ejercer su derecho de defensa. El Tribunal de Justicia, resolviendo los recursos de casación interpuestos contra la sentencia del Tribunal de Primera Instancia, declaró que las medidas adoptadas por la Unión en ejecución de resoluciones del Consejo de Seguridad debían respetar los derechos fundamentales garantizados por el ordenamiento jurídico de la Unión. Rechazó que la primacía de las obligaciones internacionales pudiera prevalecer sobre los principios constitucionales de la Unión y anuló los reglamentos impugnados por vulneración del derecho de defensa y del derecho a la tutela judicial efectiva. Vid. NIETO MARTÍN, A.: “Kadi (STJCE de 3 de septiembre de 2008) y sus consecuencias para el Derecho penal del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y el Derecho penal de la Unión Europea”, Revista General de Derecho Penal, nº 10, 2008. Vid. NIETO MARTÍN, A.: “Derecho penal y Constitución en la era del global law”, Cahiers de Défense Sociale, 2013, p. 33 ss., quien interpreta la sentencia Kadi como un ejemplo paradigmático del diálogo entre sistemas judiciales en el contexto del nuevo constitucionalismo global. Según el autor, el pronunciamiento del TJUE ilustra cómo el control jurisdiccional europeo actúa como mecanismo de legitimación del poder sancionador más allá del Estado, trasladando al plano internacional los principios de legalidad y tutela judicial propios del constitucionalismo penal.
[102] TJUE, asuntos acumulados C-584/10 P, C-593/10 P y C-595/10 P, Comisión Europea, Consejo de la Unión Europea y Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte c. Yassin Abdullah Kadi, sentencia de 18 de julio de 2013. El litigio se originó tras la nueva inclusión de Yassin Abdullah Kadi en la lista de sanciones antiterroristas de la Unión, una vez anulada la anterior por el fallo de 2008 (Kadi I). El Consejo volvió a imponer la congelación de sus bienes alegando la obligación de ejecutar las resoluciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Kadi impugnó de nuevo la medida alegando falta de base probatoria y de garantías procesales. El Tribunal de Justicia confirmó la sentencia del Tribunal General y anuló el reglamento impugnado, al considerar insuficiente la motivación y carente de prueba verificable la vinculación del demandante con actividades terroristas. El fallo reafirmó que el control judicial debía ser pleno y sustantivo, no meramente formal, y que los tribunales de la Unión estaban obligados a verificar la suficiencia de las pruebas en las que se basa la inclusión en listas de sanciones, consolidando así la tutela judicial efectiva como garantía estructural del régimen sancionador europeo.
[103] TJUE (Gran Sala), asunto C-72/15, PJSC Rosneft Oil Company c. Her Majesty’s Treasury, Secretary of State for Business, Innovation and Skills y The Financial Conduct Authority, sentencia de 28 de marzo de 2017. El litigio se originó a raíz de una cuestión prejudicial planteada por el High Court of Justice (Reino Unido) en el contexto de un procedimiento iniciado por la empresa petrolera rusa Rosneft contra las autoridades británicas encargadas de aplicar las sanciones impuestas por la Unión Europea tras la anexión de Crimea. La empresa impugnaba la Decisión 2014/512/PESC y el Reglamento (UE) n.º 833/2014, alegando, entre otros motivos, que vulneraban el principio de legalidad por su falta de claridad y previsibilidad, así como que el TJUE carecía de competencia para revisar actos adoptados en el marco de la PESC. El Tribunal de Justicia reconoció, por primera vez, su competencia para pronunciarse sobre la validez de actos PESC mediante cuestión prejudicial, al considerar que las limitaciones del artículo 275 TFUE no pueden excluir el control jurisdiccional cuando están en juego derechos individuales. En cuanto al fondo, sostuvo que las medidas impugnadas respetaban el principio de legalidad, al disponer de una base jurídica clara y permitir a los operadores económicos prever razonablemente las consecuencias de las restricciones impuestas. Con esta sentencia, el Tribunal consolidó la plena sujeción de las medidas restrictivas a los principios de legalidad, tutela judicial efectiva y motivación, extendiendo el control jurisdiccional al ámbito de la política exterior de la Unión.
[104] Estos asuntos - Bank Melli, Bank Mellat, Fulmen y Sharif University of Technology- integran la denominada jurisprudencia “iraní” del Tribunal General y del Tribunal de Justicia, relativa a las sanciones adoptadas en el marco de la PESC contra entidades vinculadas al programa nuclear de Irán. Entre 2009 y 2014, estos casos consolidaron la exigencia de motivación suficiente y carga de la prueba en materia de medidas restrictivas: el Consejo debe aportar elementos fácticos concretos, precisos y verificables que justifiquen la inclusión de cada persona o entidad en las listas, no bastando referencias genéricas ni presunciones sobre vínculos institucionales o notoriedad pública. Vid. Tribunal General, asuntos acumulados T-246/08 y T-332/08, Bank Melli Iran c. Consejo de la Unión Europea, sentencia de 14 de octubre de 2009; Tribunal General, asuntos acumulados T-496/10 y T-509/10, Bank Mellat c. Consejo de la Unión Europea, sentencia de 29 de enero de 2013; Tribunal General, asunto T-181/13, Sharif University of Technology c. Consejo de la Unión Europea, sentencia de 3 de julio de 2014 y TJUE, asunto C-280/12 P, Consejo de la Unión Europea c. Fulmen y Mahmoudian, sentencia de 28 de noviembre de 2013.
[105] Tribunal General, asunto T-86/11, Simone Gbagbo c. Consejo de la Unión Europea, sentencia de 11 de julio de 2013. El asunto se conoce formalmente como Bamba c. Consejo porque la demandante, Simone Ehivet Gbagbo, presentó el recurso utilizando su apellido de soltera, “Bamba”. La demandante, esposa del expresidente de Costa de Marfil Laurent Gbagbo, impugnó su inclusión en la lista de personas sujetas a congelación de bienes por supuestamente beneficiarse del régimen e impedir el proceso de reconciliación nacional. El Tribunal General estimó el recurso al considerar que el Consejo no había aportado prueba alguna de participación activa o beneficio personal de la interesada en las violaciones de derechos humanos atribuidas al régimen. La sentencia dio lugar a otros litigios conexos -resueltos en Gbagbo y otros (T-119/11, T-232/11 y T-665/11, 12 de diciembre de 2013)- en los que se reafirmó esta doctrina. Vid . DOI: 10.54648/cola2013110.
[106] Tribunal General, asuntos acumulados T-119/11, T-232/11 y T-665/11, Gbagbo y otros c. Consejo de la Unión Europea, sentencia de 12 de diciembre de 2013. Los demandantes —Laurent Gbagbo, expresidente de Costa de Marfil, y varios miembros de su entorno político— impugnaron su inclusión en las listas de sanciones adoptadas por la Unión tras la crisis electoral de 2010, que imponían la congelación de activos por obstaculizar el proceso de paz y cometer violaciones graves de derechos humanos. Alegaron que el Consejo no había aportado elementos de hecho que acreditaran su participación directa en las violaciones denunciadas ni demostrado la persistencia de los motivos que justificaban su mantenimiento en las listas. El Tribunal General estimó parcialmente los recursos y anuló las medidas por falta de motivación y de base probatoria suficiente, reafirmando la doctrina establecida en Bamba (T-86/11) según la cual las sanciones deben fundarse en una motivación individualizada y en pruebas concretas que acrediten la implicación personal de los afectados.
[107] TJUE, asunto C-599/14 P, Consejo de la Unión Europea c. Hamas, sentencia de 26 de julio de 2017. El caso se refería a la inclusión del movimiento palestino Hamas en la lista europea de organizaciones terroristas elaborada en aplicación de la Posición Común 2001/931/PESC. La organización impugnó su designación ante el Tribunal General, alegando que el Consejo se había limitado a fundamentar su decisión en informaciones públicas —principalmente recortes de prensa y páginas web— sin basarse en decisiones adoptadas por autoridades competentes que confirmaran su carácter terrorista. El Tribunal General anuló la medida por considerar insuficiente esa base probatoria, al entender que los actos de prensa no constituyen elementos verificables de hecho. El Consejo recurrió en casación, pero el Tribunal de Justicia confirmó la anulación, subrayando que las decisiones de inclusión en listas deben apoyarse en elementos concretos, actualizados y verificables, y que el recurso a fuentes públicas no contrastadas vulnera el principio de motivación y de seguridad jurídica.
[108] Tribunal General, asuntos acumulados T-316/14, T-332/14, T-334/14 y T-338/14, Partiya Karkerên Kurdistanê (PKK) c. Consejo de la Unión Europea, sentencia de 15 de noviembre de 2018. El Partido de los Trabajadores del Kurdistán (PKK) impugnó su mantenimiento en la lista de organizaciones terroristas de la Unión, alegando falta de motivación y ausencia de decisiones nacionales recientes que justificaran la inclusión. El Tribunal General anuló las decisiones del Consejo por entender que este se había limitado a reproducir designaciones anteriores sin verificar su vigencia ni aportar elementos fácticos actualizados. El fallo reafirmó que la motivación debe basarse en hechos concretos y verificables y que el Consejo tiene la obligación de revisar periódicamente las pruebas que sustentan la inclusión de una organización en las listas restrictivas.
[109] Los litigios derivados de las sanciones impuestas por la Unión Europea a raíz de la anexión de Crimea (2014) y, especialmente, de la invasión de Ucrania (2022) han generado una nueva oleada de jurisprudencia centrada en la motivación y la carga de la prueba. En Rotenberg (T-720/14, 30 de noviembre de 2016) y Vnesheconombank (VEB) (T-732/14, 13 de septiembre de 2018), el Tribunal General anuló o limitó inclusiones por falta de pruebas concretas sobre los vínculos personales o económicos de los sancionados con el Kremlin. En OJSC Rosneft Oil Company (T-715/14, 13 de septiembre de 2018) reafirmó la aplicabilidad del principio de legalidad al examinar la claridad y previsibilidad de las sanciones sectoriales. Más recientemente, en Petr Aven y Mikhail Fridman (T-212/22, 6 de septiembre de 2023), Alisher Usmanov (T-301/22, 20 de septiembre de 2023) y Victoria Mikhelson (T-125/22, 8 de noviembre de 2023), el Tribunal General ha anulado inclusiones por falta de motivación individualizada y ausencia de elementos probatorios actualizados, insistiendo en que la proximidad personal o familiar con las élites económicas rusas no basta por sí sola para justificar una sanción. Esta jurisprudencia confirma la consolidación del estándar de control sustantivo sobre las medidas restrictivas y la continuidad de la doctrina establecida en Kadi, Bamba y los casos “iraníes”.
[110] La jurisprudencia del TEDH constituye la referencia interpretativa esencial en la configuración de los derechos fundamentales en el ordenamiento de la Unión. La consolidación del sistema de derechos fundamentales en el ordenamiento de la Unión Europea es una creación jurisprudencial del Tribunal de Justicia, que, ante la ausencia inicial de un catálogo de derechos en los Tratados constitutivos, integró estos derechos como principios generales del Derecho comunitario. En Internationale Handelsgesellschaft (asunto 11/70, TJCE, 1970), el Tribunal afirmó que el respeto de los derechos fundamentales forma parte de los principios generales del Derecho cuya observancia garantiza, mientras que en Nold (asunto 4/73, TJCE, 1974) precisó que tales derechos debían inspirarse en las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros y en los instrumentos internacionales en los que estos cooperan, en particular el CEDH. Desde entonces, el Convenio y la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos constituyen la referencia interpretativa esencial para determinar el contenido y alcance de los derechos fundamentales de la Unión. Esta orientación ha sido reafirmada, entre otras, en Kadi I (asunto C-402/05 P, TJUE, 2008), donde el Tribunal de Justicia anuló la aplicación directa de sanciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas por vulnerar derechos fundamentales reconocidos en el Derecho de la Unión, interpretados a la luz del CEDH y de la jurisprudencia de Estrasburgo.
[111] Vid. Del Río Prada c. España (Gran Sala, TEDH, 21 de octubre de 2013), §§ 77-93. El asunto se refería a la aplicación retroactiva de la llamada “doctrina Parot”, mediante la cual las autoridades españolas reinterpretaron el cómputo de beneficios penitenciarios para prolongar el tiempo efectivo de cumplimiento de una pena de prisión impuesta años antes. El Tribunal declaró la violación del artículo 7 CEDH al considerar que esa reinterpretación había modificado de manera imprevisible el alcance de la pena inicialmente impuesta, vulnerando el principio de legalidad penal. La sentencia reafirma que el artículo 7 tiene un carácter absoluto y no admite modulación alguna
[112] Vid. Scoppola c. Italia (n.º 2) (Gran Sala, TEDH, 17 de septiembre de 2009), §§ 92-109. El caso se refería a un condenado a cadena perpetua cuya pena había sido impuesta conforme a una ley posterior menos favorable que la vigente en el momento de los hechos. El Tribunal declaró vulnerado el artículo 7 CEDH al entender que dicho precepto no solo prohíbe la aplicación retroactiva de leyes penales más severas, sino que también impone la obligación positiva de aplicar retroactivamente la ley más favorable (lex mitior). La sentencia consolida así la interpretación sustantiva del principio de legalidad penal, confirmando su carácter absoluto y no modulable.
[113] CANO CAMPOS, T. “Los claroscuros del non bis in idem en el espacio jurídico europeo", Revista Española de Derecho Europeo, nº 80, 2021, pp. 9-53. DOI: 10.37417/REDE/num80_2021_709. GÓMEZ TOMILLO, M.: “Non bis in idem en los casos de dualidad de procedimientos penal y administrativo. Especial consideración de la jurisprudencia del TEDH”, Indret, nº2, 2020, pp. 421-456. DOI: 10.31009/InDret.2020.i2.14; . DOI: 10.30709/eucrim-2019-009; MARTÍNEZ CANTÓN, S., PÉREZ CORDÓN, R.: “La identidad de procedimientos en el principio non bis in ídem ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos”. Revista Jurídica de Castilla y León, nº 52, 2020, pp. 73-92.
[115] Vid., a modo ilustrativo, la posición de la Unión Europea frente a Israel tras los ataques a Gaza en 2025, donde la adopción de medidas restrictivas se limitó a sanciones nacionales y gestos diplomáticos, sin un régimen común a escala europea, lo que refleja la persistente fragmentación y cautela política en la aplicación del sistema sancionador. “Radiografía de las medidas europeas para tratar de contener a Israel: sanciones nacionales y reconocimiento del Estado palestino”, El País, 9 de septiembre de 2025.
