Las políticas públicas de transparencia, en la medida que inciden en el ejercicio de los derechos fundamentales, se plasman en leyes y normas del más alto nivel, que dan soporte institucional y respaldo legal a las mismas (). De hecho, en España, la , de 9 de diciembre (10 de octubre de 2013), de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) es “el único instrumento a través del que se formula y formaliza la política pública de transparencia” (). Este marco normativo dota de estabilidad y continuidad en el tiempo a la política pública, ya que recoge una “declaración de intenciones” () que luego deberá implementarse.
La implementación es una fase transcendental, ya que, como decía el profesor Baena del Alcázar “no hay política pública propiamente hablando si no hay medidas de ejecución” (). En el caso de la transparencia, el adecuado despliegue de estas medidas de ejecución contribuirá a que la política pública pueda cumplir con sus objetivos, entre otros, los siguientes: controlar el ejercicio del poder para prevenir y luchar contra la corrupción (; ; ; ); mejorar la adopción de decisiones y el desempeño institucional (); promover la eficiencia y la efectividad del Gobierno y de la Administración pública; y “fortalecer la democracia” (). Además, como señala la profesora , para que las políticas públicas puedan alcanzar sus objetivos y los efectos e impactos esperados “se requiere de las organizaciones públicas, normalmente de las ya existentes”. En esta línea, lo habitual es que la Administración pública preexistente tenga que acometer una serie de arreglos y ajustes (especialmente en sus recursos internos, procesos e interacciones), lo que configurará su modelo de gestión.
Tras más de una década de vigencia de la LTAIBG resulta oportuno y pertinente observar cómo se ha implementado la política pública de transparencia en España en aras de responder a los interrogantes siguientes: ¿qué ha hecho la Administración General del Estado para poner en práctica la política pública de transparencia? ¿se ha diseñado un sistema organizativo y de gestión adecuado para favorecer el buen desarrollo de la política pública estatal de transparencia? ¿se han generado los instrumentos y los recursos necesarios para garantizar una buena gestión de la transparencia?
El artículo pretende dar respuesta a las preguntas citadas mediante un análisis descriptivo y crítico-constructivo del sistema de implementación de la política pública estatal de transparencia en España. La aproximación a este tema permitirá establecer un diagnóstico sobre los órganos, los instrumentos y los recursos de gestión que se han habilitado para implementar la política pública, así como realizar una serie de recomendaciones para transformar y mejorar, de alguna manera, el modelo existente.
El artículo se estructura en varios apartados. A continuación, se aborda el estado de la cuestión, haciendo referencia de manera sucinta a algunos de los estudios actuales sobre implementación y gestión de la transparencia pública, enmarcando, así, la propuesta de investigación a nivel conceptual y teórico. En el siguiente epígrafe, se identifica la hipótesis y se explica el diseño de la investigación, específicamente la metodología utilizada y el marco analítico. En el cuarto apartado se exponen los resultados a partir de la indagación en las variables transversales y específicas y sus correspondientes indicadores, lo que permitirá ofrecer un diagnóstico sobre la implementación y gestión de la transparencia pública estatal en España. Para finalizar, el trabajo ofrece, a modo de conclusiones, una serie de argumentos para la discusión en forma de recomendaciones y propuestas de mejora.
En la literatura académica parece existir un cierto consenso a la hora de destacar la insuficiencia de medios en el despliegue de la política pública estatal de transparencia en España (). A lo que se añade que las instituciones de seguimiento y evaluación (como el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno) carecen de potestad sancionatoria y, en consecuencia, no existe ni un régimen de sanciones ni un procedimiento sancionador (). Estas deficiencias en el sistema organizativo y de funcionamiento de la transparencia estatal han derivado, tal vez, en que las disciplinas interesadas en estudiar la implementación de la política pública no hayan generado suficiente evidencia empírica y conocimiento científico al respecto, siendo este trabajo un intento de contribuir a dicha realidad.
En términos generales, las investigaciones de las últimas décadas sobre la transparencia pública abarcan un amplio conjunto de enfoques y temáticas, habiendo una notable variedad de estudios de caso. En su mayoría, estos trabajos analizan las condiciones endógenes y exógenas () que favorecen o limitan los efectos de la política de transparencia. En particular, la búsqueda de conceptos clave como “implementation transparency”, “management transparency”, “public transparency” e “implementation” en Scopus, WOS, Dialnet, Google Schoolar y Cisne-UCM arroja un número elevado de referencias que revela un cuerpo de conocimiento en expansión y cada vez más específico. A pesar de la diversidad temática, es posible identificar algunas tendencias académicas en los estudios realizados hasta el momento.
Por un lado, son reseñables los numerosos estudios que abordan el proceso de implementación de la transparencia vinculado al acceso de la información (activa y pasiva), tanto desde un enfoque general como desde una perspectiva sectorial, y asociada a determinadas políticas o servicios públicos. En concreto, hay estudios que abordan la transparencia como un eje modernizador en el marco de los paradigmas reformistas de la gestión pública, como es el caso del Gobierno Abierto (; ; ; entre otros). Así mismo, se ha identificado una línea de análisis relacionada con la gobernanza de la información, la información pública, y la reutilización de datos (Cerrillo-Martínez y Casadesús, , ). Y también se constata otra tendencia focalizada en los instrumentos o los recursos tecnológicos ligados a la transparencia, como los portales web y los algoritmos para la transparencia (; ; ; entre otros). Otras corrientes analíticas se dirigen al estudio del acceso a los datos relacionados con políticas, servicios o procesos de gestión pública, entre otros: el presupuesto y el gasto público, los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la Agenda 2030, las políticas medioambientales (), y las redes regulatorias (). A lo que se suman los estudios que abordan la aplicación de la LTAIBG en la contratación pública, así como la implantación de los canales de denuncia y registro de los interesados ().
Por otro lado, cabe resaltar las investigaciones sobre la implementación de la transparencia que abordan la tramitación de solicitudes de acceso y sus resultados, y que, para el caso español, han generado un significativo volumen de estudios orientados al análisis de las Administraciones territoriales (; ).
Además, una parte de la literatura académica se ha dedicado a indagar en los efectos, los impactos o los resultados de la implementación de las normas y leyes de transparencia. Así, existen estudios de caso que se centran en el ámbito municipal (), en los efectos transformadores derivados de la aplicación de la ley de transparencia en varios ámbitos, como la cultura o las prácticas en las organizaciones administrativas (), o en las distintas fases de los procesos (Pollitt y Bouchaert en ).
Algunos estudios abordan la implementación de la transparencia desde un enfoque institucional, centrándose en los reajustes institucionales introducidos en las Administraciones públicas. Entre los más destacados se encuentran los siguientes: , , ), , , y .
A pesar de lo señalado, el acervo de conocimiento existente, hasta el momento (enero de 2024) pone de manifiesto que apenas se ha avanzado en investigaciones específicas y sistematizadas sobre la implementación o la gestión de la transparencia pública, particularmente en lo relativo a la estructura organizativa, los instrumentos de planificación, y los recursos disponibles para desarrollar esta política pública. Este artículo se alinea, por tanto, con esta última línea de investigación, realizando una aproximación a los procesos de implementación de la transparencia estatal en España.
La hipótesis que pretende verificar la investigación es que la política pública estatal de transparencia en España tiene un sistema de implementación in fieri, ya que (presumiblemente) no cuenta con los medios suficientes y necesarios (órganos, instrumentos y recursos de gestión) para favorecer su óptimo desarrollo y, por tanto, hay un amplio margen de mejora en el modelo vigente. El proceso de trabajo constructivo en la comprobación de la hipótesis conducirá a alcanzar dos objetivos: obtener un diagnóstico de situación (fundamentado en datos recogidos hasta 2024) que contribuya a constatar si el sistema de implementación se caracteriza por ser un modelo in fieri; y realizar una serie de propuestas (a raíz de los resultados anteriores) que ayuden, de algún modo, a transformar (mejorar) el modelo existente.
Para contrastar la hipótesis y lograr los objetivos, se ha elaborado un marco analítico (véase Tabla 1) compuesto por dos tipos de variables: transversales y específicas. Las variables transversales inciden en las dos vertientes de la transparencia (activa y pasiva), siendo las siguientes: la estructura organizativa o los órganos de implementación y gestión de la transparencia; y los instrumentos de “planificación de la ejecución” (), así como otras medidas generales de ejecución (p.ej., campañas de información, entre otras). Las variables específicas están relacionadas con la gestión tanto de la publicidad activa (difusión de la información requerida en el marco legal) como de la transparencia pasiva (acceso a información solicitada por la ciudadanía) y se miden a través los recursos utilizados para el desarrollo de la política pública: informativos y tecnológicos (en el caso de la transparencia activa) y procedimentales (en el caso de la transparencia pasiva).
Fuente: Elaboración propia.
Por último, es pertinente destacar que se han aplicado técnicas de investigación de carácter cualitativo. Por un lado, se han buscado y consultado fuentes bibliográficas y documentales, entre las que cabe destacar el conocimiento generado en los espacios participativos y los grupos de trabajo que se enmarcan en el IV Plan de Gobierno Abierto. En especial, el subgrupo de trabajo para la reforma de la LTAIBG, creado por el grupo de trabajo de transparencia y rendición de cuentas del Foro de Gobierno Abierto el 2 de noviembre de 2021. Por otro lado, se han realizado siete entrevistas semiestructuradas a profesores universitarios, que proceden de diferentes disciplinas académicas (Ciencia Política y de la Administración, Ciencias de la Comunicación y Derecho, entre otras) y que se caracterizan por ser expertos en transparencia pública. Estas entrevistas se consideraron convenientes, debido al carácter disperso (tanto orgánico como funcional) de los órganos estatales responsables de la gestión de la transparencia, las Unidades de Información de Transparencia, durante el periodo de realización de este estudio. A ello se sumó la indefinición de los perfiles profesionales de quienes gestionan dichas unidades, un aspecto que debería ser explorado en futuras investigaciones. En contraste con estos perfiles, las entrevistas aportaban una perspectiva que permitía aunar diferentes enfoques disciplinarios, aflorando desafíos institucionales que, con frecuencia, no se encuentran en las fuentes documentales. El cuestionario de las entrevistas realizadas al personal académico se articula en una serie de preguntas (21) relacionadas con las diferentes variables analíticas (transversales -6 preguntas- y específicas -15 preguntas-), tal y como se puede observar en la Tabla 2.
Fuente: Elaboración propia.
La aproximación al estudio de caso sobre la implementación y gestión de la transparencia a nivel estatal se lleva a cabo a través del análisis de las variables expuestas en el marco metodológico en aras de ofrecer un diagnóstico de la situación e identificar, además, una serie de áreas de mejora que sirvan como sustento para realizar unas recomendaciones razonables.
La implementación de la política pública estatal de transparencia en España, durante el periodo analizado, recae en un conjunto de órganos que se vinculan a la Administración General de Estado (en adelante AGE) y que desempeñan funciones ejecutivas y operativas. Esta estructura se articula en los órganos siguientes: la Dirección General de Gobernanza Pública; la Subdirección General de Transparencia y Atención al Ciudadano; y las Unidades de Información de Transparencia.
La Dirección General de Gobernanza Pública (DGGP) es un órgano directivo habitualmente adscrito a la Secretaría de Estado de Función Pública del departamento ministerial correspondiente. Su participación en el proceso de implementación de la transparencia se desarrolla a través de su Subdirección General de Transparencia y Atención al Ciudadano. Esta Subdirección, en el marco de las competencias atribuidas a la DGGP, ejerce el impulso de planes y programas de transparencia, incluyendo la atención e información a los ciudadanos y la gestión del Portal de Transparencia. Además, le corresponde el fomento, la coordinación y el seguimiento de iniciativas vinculadas a la transparencia, en el marco de los planes de Gobierno Abierto desarrollados por los departamentos ministeriales.
Por otra parte, las Unidades de Información y Transparencia (UIT) son los órganos gestores de la transparencia en cada uno de los departamentos ministeriales en los que se estructura la AGE. Y asumen las competencias siguientes en lo referente a la gestión de la transparencia: a) recabar y difundir la información de transparencia activa; b) recibir y tramitar las solicitudes de acceso a la información; c) realizar los trámites internos necesarios para dar acceso a la información solicitada; d) realizar el seguimiento y control de la correcta tramitación de las solicitudes de acceso a la información; e) llevar un registro de las solicitudes de acceso a la información; f) asegurar la disponibilidad en la respectiva página web o sede electrónica de la información cuyo acceso se solicita con más frecuencia; g) mantener actualizado un mapa de contenidos en el que queden identificados los distintos tipos de información que obre en poder del órgano; h) aquellas funciones que sean necesarias para asegurar una correcta aplicación de la ley estatal de transparencia. La Tabla 3 realiza un diagnóstico de las UIT adscritas a los ministerios a fecha de enero de 2024, identificando también el órgano responsable y el centro directivo del que depende cada unidad.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos disponibles en la página web del Portal de Transparencia de la AGE ().
En lo referente a las unidades responsable de las UIT, el Gráfico 1 muestra cómo un 64% son Subdirecciones Generales y un 14% Gabinetes Técnicos, lo que denota que existe una cierta variedad en el modelo organizativo que se encarga de la gestión de la transparencia en la AGE.
Además de las UIT ministeriales, se ha habilitado la posibilidad de establecer UIT “singulares”, como es el caso de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y de la Agencia Española de Protección de Datos. A este mapa de UIT se le añade la Unidad de Información de Transparencia Central, que se ubica en la DGGP y ejerce la coordinación del resto de las UIT, prestándoles el apoyo y soporte necesarios para ejercer sus competencias.
A la vista de los datos señalados, se puede constatar que la estructura organizativa de las UIT plantea ciertas limitaciones. En primer lugar, las veintidós UIT de los ministerios actúan fundamentalmente como unidades tramitadoras, en vez de desempeñar un rol de unidades gestoras e impulsoras de la transparencia. En segundo lugar, se evidencia una falta de especialización en materia de transparencia ya que las UIT, debido a que no ejercen de manera exclusiva estas funciones. Por el contrario, en muchos casos han asumido otras competencias, tales como “inspección de servicios, atención al ciudadano, documentación, publicaciones, recursos y reclamaciones, entre otras” (). En este sentido, la DGGP ha señalado que hay una dispersión en la actividad de las UIT, al compaginar las tareas propias del ámbito competencial del ministerio con las relacionadas con la transparencia. Esta situación determina el modelo de interrelación entre las UIT, y entre la UIT Central y la DGGP. En tercer lugar, hay una escasa dotación de recursos a las UIT. En cuarto lugar, se constata un déficit de información sobre el número de efectivos que integran estas unidades en los ministerios, y sobre si sus perfiles son generalistas o especializados. Esta carencia influye en los indicadores de tramitación analizados por el CTBG, ya que impide conocer, por ejemplo, el número de solicitudes tramitadas por cada puesto, el tiempo destinado al proceso de tramitación hasta su resolución, el número de solicitudes estimadas o el número y la tipología de solicitudes desestimadas por las UIT.
El Plan de Acción es un elemento estratégico para implementar cualquier política pública. Sin embargo, este instrumento no se ha habilitado en el caso de la política estatal de transparencia, aunque se ha recurrido a un tipo de planificación indirecta, inducida por la adhesión del Gobierno de España a la red internacional Open Government Partnership (OGP). Los miembros de esta alianza están obligados a diseñar un Plan de Gobierno Abierto en cuyo contenido se contempla a la transparencia como uno de sus ejes estratégicos.
En España, el IV Plan de Gobierno Abierto (2020-2024) ha sido el instrumento de implementación vigente durante el periodo de análisis (). El diseño de este plan se llevó a cabo mediante un proceso de cocreación, como se puede observar en el Gráfico 2, siendo finalmente aprobado en la última semana de octubre de 2020. Por tanto, la elaboración de este instrumento de planificación se ajusta al denominado modelo bottom-up (abajo-arriba) o backward mapping ().
El periodo de ejecución del IV Plan de Gobierno Abierto () ha sido de cuatro años, lo que contrasta con la duración bienal de los planes anteriores. Además, el Plan fue revisado y actualizado en enero de 2023, siguiendo las instrucciones de OGP para los países con plan de acción cuatrienal. Durante la revisión se mantuvo el enfoque participativo ya que se consultó a la ciudadanía, a las Administraciones territoriales (representadas en la Comisión Sectorial) y a las organizaciones de la sociedad civil, a través del Foro de Gobierno Abierto y sus grupos de trabajo.
Por otra parte, a pesar de la ausencia de un Plan de Acción específico, la ley estatal de transparencia identifica también otros instrumentos de implementación, concretamente: “un plan formativo, en el ámbito de la transparencia, dirigido a los funcionarios y personal de la Administración General del Estado” y “una campaña informativa dirigida a los ciudadanos”.
El plan de formación “se diseñó y desplegó en 2015, y contemplaba ocho acciones formativas que alcanzaban una cobertura estimada del 0,76% de los empleados públicos de la Administración General del Estado”. En el año 2019, ya se había programado una treintena de acciones formativas en materia de transparencia destinadas a un total de 2.432 empleados públicos ().
En lo referente a la campaña informativa destinada a la ciudadanía, el Plan de Publicidad Institucional del año 2014 incluía una campaña publicitaria para dar a conocer la LTAIBG y el Portal de Transparencia de la AGE. Sin embargo, esta medida no llegó a ejecutarse y tampoco se retomó la iniciativa en años posteriores ().
Es pertinente destacar que los Planes de Gobierno Abierto también han incluido medidas de implementación que pueden ser complementarias a las señaladas con anterioridad, incluso suplir algunos déficits (como los de las campañas informativas y de divulgación). En el ámbito de la sensibilización y formación se han realizado diferentes seminarios sobre transparencia en el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Además, el II Plan de Formación en Gobierno Abierto 2021-2024 () recoge un eje sobre transparencia y rendición de cuentas. Así mismo, el compromiso 7 del IV Plan de Gobierno Abierto, denominado “educación y formación en Gobierno Abierto”, contempla acciones orientadas a la ciudadanía y los empleados públicos, así como actividades de acercamiento al Gobierno y las Administraciones públicas a través de la Red Social Profesional del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP). A ello se suma el compromiso 8 del IV Plan que contempla la reedición de material divulgativo sobre Gobierno Abierto para la educación primaria, secundaria y el bachillerato, así como su traducción a las lenguas cooficiales y su adaptación al formato de lectura fácil, lo que redunda en la creación de instrumentos pedagógicos que pueden favorecer el conocimiento social de la política pública de transparencia. En el marco del compromiso 8, también se ha creado el Premio Ciudadanía para reconocer aquellas iniciativas ciudadanas que promueven los diferentes pilares o ejes del Gobierno Abierto como la transparencia.
Para finalizar, la creación de la Semana de la Administración Abierta ha favorecido la organización de eventos de difusión, como los promovidos por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el INAP y otras entidades para dar a conocer la política pública de transparencia a la sociedad.
El buen desarrollo de la transparencia activa implica contar con los recursos necesarios para que los sujetos obligados por la LTAIBG puedan publicar la información tasada en el marco normativo.
Teniendo en cuenta lo señalado, el portal de transparencia se ha convertido en un recurso tecnológico fundamental para difundir la información requerida legalmente. En el caso de la transparencia a nivel estatal, el Portal de Transparencia de la AGE centraliza la información de los diferentes ministerios. El uso de medios electrónicos plantea el eterno dilema de la brecha digital y, en consecuencia, pone en evidencia el reto clásico de la gestión de la “transparencia inclusiva” (). En este sentido, la LTAIBG (artículo 5.5) reconoce el principio de accesibilidad universal y de diseño para todas personas. Esto implica que todos los ciudadanos con independencia de sus capacidades personales o tecnológicas y de los dispositivos utilizados (hardware y software) deben tener acceso (en igualdad de condiciones) a las plataformas electrónicas para navegar, consultar y utilizar sus contenidos web ().
El , de 7 de septiembre, sobre accesibilidad de los sitios webs y aplicaciones para dispositivos móvil del sector público (19 de septiembre de 2018), también obliga a favorecer el acceso de las personas con discapacidad y edad avanzada a la información pública proporcionada por medios electrónicos. Por tanto, parece evidente que uno de los grandes desafíos en la política pública estatal es que el Portal de Transparencia cuente con un diseño tecnológico adecuado, que se ajuste a los criterios de accesibilidad: la perceptibilidad; la operabilidad; la comprensibilidad; y la robustez en el contenido para ser interpretado de forma fiable por una gran variedad de usuarios, incluidas las tecnologías de asistencia.
En esta línea, una buena gestión de la accesibilidad también requiere de determinada coordinación entre las Administraciones públicas y de cierta capacidad para facilitar la interoperabilidad e interconexión administrativa. Como señala el profesor “la interoperabilidad e interconexión deberían tener en cuenta los distintos usuarios de los portales para facilitar que la información que en primera instancia ha sido diseñada para determinadas personas sea también comprensible y usable por otras”. En cualquier caso, estas medidas deberías aplicarte tanto en los portales de transparencia como en las bases de datos que utilizan campos semánticos homogéneos y normalizados.
El IV Plan de Gobierno Abierto ha incluido también un “Plan de mejora y refuerzo de la transparencia y la rendición de cuentas” (compromiso 2), en el que una de las medidas es mejorar el Portal de Transparencia de la AGE, atendiendo a las recomendaciones realizadas por el CTBG y por el Mecanismo de Revisión Independiente de la Alianza para el Gobierno Abierto (). En el periodo 2021-2023 se ha avanzado en varios aspectos, especialmente relacionados con el contenido de la información publicada. En concreto, en el ámbito económico-financiero, se ha ampliado la información presupuestaria, se han difundido los informes de fiscalización y cuentas anuales, y se han incorporado gráficos explicativos destinados a favorecer la comprensión de estos datos por parte de la ciudadanía. En contratación pública se ha potenciado la apertura de datos, permitiendo un mayor análisis de dichos procesos (licitadores, adjudicatarios, cuantías, lotes de contratación, entre otros) y se ha mejorado la información sobre los bienes inmuebles de la AGE. Igualmente, se ha avanzado en la difusión de las resoluciones relacionadas con el derecho de acceso, lo que ha permitido un análisis más completo, tanto a nivel cuantitativo y cualitativo, de estos datos. Asimismo, se ha intentado obrar con proactividad, publicando aquella información que se solicitaba con mayor frecuencia, esperando que esto redujese, de algún modo, el volumen de solicitudes de derecho de acceso. Y también, se ha incorporado un espacio específico en el portal para poder identificar de forma más directa a los sujetos obligados. Por último, se ha optimizado la reutilización de información al reducir el uso de datos centralizados; es decir, los formatos propios de cada unidad ministerial que, en ocasiones, no permiten la reutilización.
A pesar de lo señalado, el Portal de Transparencia de la AGE no ha avanzado en la incorporación de datos relativos a los procesos selectivos y de formación de los empleados públicos. Una cuestión que se debería revisar, ya que ha sido la “materia predominante” en las reclamaciones resueltas por el CTBG. A ello se suma que, en el periodo de realización de este estudio, la DGGP tampoco ha ejercido un seguimiento de la Carta de Servicios del Portal de Transparencia de la AGE y, en consecuencia, no ha publicado sus resultados, por lo que no ha cumplido con esta recomendación del IV Plan de Gobierno Abierto.
Por otra parte, no se puede obviar que la información es el principal recurso para desarrollar la publicidad activa. Sin embargo, hay que tener en cuenta que “la información por sí sola no produce transparencia” (). Por tanto, hay que gestionar este recurso para que cumpla con unos atributos de calidad, aporte conocimiento y se logre, así, una transparencia efectiva (). Según la LTAIBG, la información pública tiene que ajustarse y cumplir con las características siguientes: estructurada (organizada según una lógica, atendiendo a las temáticas, bloques o grupos de información fijados en la ley); accesible (tres de clics como máximo para acceder a la información desde la página principal del portal de transparencia); clara (lenguaje fácil de entender); reutilizable (formato establecido en la Ley 37/2007); y actualizada (identificación de la fecha y está dentro de los tres meses previos a la realización de la consulta).
El CTBG evalúa periódicamente el cumplimiento de los atributos de calidad citados, así como que la información sea completa (se ajuste al contenido fijado en la LTAIBG) y que tenga una forma de presentación adecuada (directa en la web o mediante enlace directo a la información). Para medir la transparencia, utiliza un modelo propio: la Metodología de Evaluación y Seguimiento de la Transparencia de la Actividad Pública (MESTA).
La Tabla 4 presenta los resultados de la evaluación realizada por el CTBG sobre el Portal de Transparencia de la AGE. Como se puede observar, el porcentaje total del índice de cumplimiento de la información obligatoria (ICIO) es de un 81%, por lo que se ha producido un notable incremento con respecto al año 2021, cuando se situaba en un 64,6%. En lo referente a la información publicada, los mejores resultados se localizan en la “información patrimonial”, con un 100% de cumplimiento de los indicadores, y en la categoría de “información institucional, organizativa y de planificación”, con una media que gira en torno al 90%. Por el contrario, los peores datos se sitúan en la categoría de información “de relevancia jurídica”, que continúa presentando algunas de las deficiencias señaladas desde 2021, aunque en 2023 se aplicaron el 25,2% de las mejoras. En la información “económica, presupuestaria y estadística” también se detecta un nivel de cumplimiento elevado, fruto del intenso esfuerzo desarrollado en años anteriores.
Fuente: Informe de evaluación sobre el cumplimiento de las obligaciones de Publicidad Activa ().
En líneas generales, el Portal de Transparencia de la AGE ha introducido cambios en el periodo 2021-2023, incluyendo las recomendaciones del CTBG. Es más, este espacio electrónico facilita información sobre las diferentes vías establecidas para la presentación de solicitudes (presentación telemática, oficinas de correos, registros administrativos, representaciones diplomáticas y consulares), adaptándose a las innovaciones surgidas en estos años. Además, publica recomendaciones sobre el proceso de solicitud de información pública, permite la posibilidad de seguimiento de las solicitudes presentadas e incorpora un documento explicativo sobre qué es el portal y cuál es su finalidad. Sin embargo, todavía persisten algunas de las deficiencias identificadas por el CTBG en los informes correspondientes a los años 2021, 2022 y 2023, como la ausencia de información sobre los planes, el grado de cumplimiento de los objetivos y la evaluación de los servicios públicos de los diferentes ministerios. Así, en el año 2020, de los 113 planes y programas publicados, únicamente el 29,2 % estaban actualizados (33 en total) y solo el 8,9 % (10) incluían toda la información obligatoria. Además, sólo un 1,4% contaba con información vigente sobre el grado de cumplimiento y sobre los resultados.
La transparencia pasiva o reactiva se asocia con el derecho de acceso de los ciudadanos a la información pública que implica el “derecho de poder solicitar a las instituciones públicas toda la información y recibir una respuesta positiva por parte de éstas” (). Por lo tanto, la articulación de esta vertiente de la transparencia requiere que las Administraciones públicas establezcan protocolos, medidas y sistemas para la gestión de las solicitudes de acceso a la información pública.
Entre las iniciativas de gestión de la transparencia pasiva generada por la DGGP cabe destacar las siguientes. Por un lado, la elaboración de una “Guía básica” para "garantizar el aumento de la eficiencia en los procesos de tramitación de las solicitudes de acceso a la información pública en el ámbito de aplicación de la LTAIBG”. Esta guía puede servir de referencia para orientar el proceso de gestión en el resto de las Administraciones públicas. Por otro lado, se ha simplificado el procedimiento de solicitud (un cambio inducido por el ) mediante la revisión y flexibilización de los requisitos formales, permitiendo la presentación de solicitudes sin necesidad de certificado o firma electrónica.
Para la gestión de las solicitudes de acceso a la información pública, la UIT es el actor clave en todo el procedimiento de tramitación y resolución. La Tabla 5 muestra información del último Informe de evaluación sobre la gestión de las solicitudes de acceso a la información pública () en la AGE, realizado por el CTBG, y que recoge datos de enero de 2020. Este informe incorpora indicadores de gestión novedosos, tales como: indicadores de tramitación, indicadores de resolución e indicadores de reclamaciones presentadas ante el CTBG. Además, permite obtener datos sobre la actividad administrativa, las tasas de actividad y los resultados asociados a cada una de las variables. No obstante, sería bastante interesante el profundizar en este aspecto, bien introduciendo otros indicadores (p. ej., número de UIT, número de solicitudes archivadas, etcétera) y/o bien conectando la estructura organizativa y la actividad desarrollada (p. ej., distribución de solicitudes, tiempos de resolución y denegaciones, por cada UIT ministerial y especial). Estas propuestas ayudarían, sin duda, a identificar áreas de mejora y a diseñar estrategias más precisas para optimizar el proceso de gestión de la transparencia.
Fuente: Elaboración propia a partir del Informe de evaluación sobre la gestión de las solicitudes de acceso a la información pública ().
La Tabla 6 identifica las solicitudes de acceso a la información recibidas por la AGE y el resultado de su tramitación. Los datos están desagregados, según el tipo de solicitud y su tratamiento, indicando los años y las solicitudes pendientes de tramitación. En lo referente a las solicitudes inadmitidas, se detalla el porcentaje que representan y los motivos de inadmisión. Las principales razones de inadmisión han sido: el tener la condición de interesado en un procedimiento en curso; el que la solicitud no se correspondía con el derecho de acceso a la información; y la existencia de solicitudes repetitivas o abusivas. Sin embargo, cabe destacar otras tipologías como la inadmisión por razón de órgano no competente para su resolución (17,3%) y la inadmisión por acción de reelaboración (7,3%). En ambos casos, son inadmisiones relacionadas con el tratamiento interno de las solicitudes.
Fuente: Elaboración propia a partir del Informe de evaluación sobre la gestión de las solicitudes de acceso a la información pública ().
Por otra parte, existe un número considerable de reclamaciones basadas en el silencio administrativo de los órganos responsables. En concreto, en 2020, la AGE desestimó un 3,97% de las solicitudes de derecho de acceso mediante esta vía. Según el CTBG, un 55,69% de las reclamaciones resueltas en ese año correspondieron a organismos o entidades de ámbito estatal, y de ellas, el 47,06% fueron motivadas por silencio administrativo; es decir, de las 876 reclamaciones tramitadas, 404 respondieron a esta causa. En 2021, el 48,38% de las reclamaciones resueltas se dirigieron igualmente a organismos o entidades estatales, y el 41,4% se presentaron como consecuencia del silencio administrativo; es decir, de las 911 reclamaciones tramitadas, 377 fueron motivadas, nuevamente, por esta causa.
Para finalizar hay que destacar que, en los últimos años, se han introducido algunas mejoras, como admitir la opción de notificación por correo electrónico, aunque su repercusión varía en función de la UIT responsable.
El estudio del sistema de implementación de la transparencia pública en el ámbito estatal, tras más de diez años de vigencia de la LTAIBG (2013-2023), ha permitido verificar la hipótesis de investigación. En concreto, los datos evidencian que la AGE cuenta con un modelo organizativo y de gestión in fieri que necesita de una reestructuración, reformulación e inyección de recursos en aras de garantizar un buen desarrollo de la transparencia pública estatal.
Teniendo en cuenta lo señalado, y a raíz de los resultados de investigación, a continuación, se proponen una serie de recomendaciones para mejorar la implementación de la política pública estatal de transparencia en España, que se agrupan en cinco bloques.
La estructura organizativa que sustenta la implementación de la transparencia en la AGE plantea múltiples debilidades, ya que, hasta el momento, no existe ningún órgano directivo especializado con competencias exclusivas en la planificación de la transparencia. Además, las unidades operativas (UIT) tienen asignadas funciones diversas y también cuentan con pocos recursos (económicos, humanos, etc.). Por tanto, se requiere de una importante revisión y reformulación en aras de instaurar un sistema centralizado y especializado. En concreto, se recomiendan las medidas de mejora siguientes:
La investigación ha puesto de manifiesto como no existe un Plan estatal de transparencia, y que las actividades se planifican a través del eje de transparencia del Plan de Gobierno Abierto. Además, tampoco se han generado planes de formación y de comunicación, cuando son instrumentos clave para garantizar el buen desarrollo de la política pública. Para subsanar estas cuestiones, se realizan las recomendaciones siguientes:
El Portal de Transparencia de la AGE se ha identificado como la herramienta tecnológica sobre la que pivota la publicidad activa, aunque su análisis ha permitido identificar algunas áreas de mejora y establecer, así, una serie de recomendaciones, como las que se expone a continuación:
La aproximación a la transparencia pasiva ha contribuido a detectar como la gestión plantea ciertas dificultades, derivadas de un procedimiento, a veces, engorroso y poco flexible. Por ello, se plantean las propuestas de mejora siguientes.
A lo largo del artículo se ha evidenciado que, tras más de una década de implementación de la LTAIBG, el modelo de gestión en la AGE presenta determinadas debilidades, tanto estructurales y funcionales como en lo relacionado con los recursos, lo que limita la efectividad de la política pública. A lo que se suma, un escaso detalle y sistematización de la información sobre el funcionamiento de las UITs y sus dinámicas internas, lo que dificulta un análisis en profundidad capaz de ofrecer mejoras transferibles.
En primer lugar, la ausencia de una política pública de transparencia específica en la AGE, junto con la presencia de medidas, amparadas bajo el paraguas de los planes de gobierno abierto, ha generado una falta de identidad y enfoque en las iniciativas de transparencia. Esta situación se traduce en la ausencia de un liderazgo institucional definido y especializado, lo que repercute negativamente en la capacidad de coordinación y planificación estratégica.
En segundo lugar, la ausencia de una política pública de transparencia con identidad propia repercute directamente en los instrumentos implementación, entre otros, la estructura organizativa, la planificación, la formación y la comunicación. No se puede obviar que la efectividad de la transparencia dependerá de que realmente se promuevan actos de implementación adecuados para cambiar los comportamientos y los valores, tanto de los servidores públicos como de la sociedad en general. A partir de ello, habrá que diseñar e implantar un sistema de evaluación que ayude a medir y aportar información objetiva sobre los efectos ad intra y ad extra producidos por la política pública de transparencia. Este tema es prioritario porque no existe (a saber) una “metodología sólida” para medir los efectos de la transparencia, lo que puede generar “brechas de conocimiento muy serias y sustanciales” (). Y este déficit conduce inevitablemente a una disociación entre teoría y realidad, entre los efectos internos y externos identificados en la literatura académica y los resultados reales de la política de transparencia. En consecuencia, uno de los desafíos futuros será institucionalizar la evaluación de los efectos o los impactos de la transparencia, lo que requiere no sólo de una metodología determinada, sino también de una serie de recursos.
En tercer lugar, es pertinente destacar que sería conveniente superar la concepción del ciudadano como un mero usuario o administrado de información pública en el ejercicio del derecho de acceso. Este asunto debería hacernos reflexionar sobre la desafección, la incomprensión y la lejanía que la ciudadanía percibe en su relación con las Administraciones públicas.
En definitiva, la implementación y gestión de la transparencia, por parte de la AGE, requiere de una profunda reforma (sustentada en un enfoque sistémico de la política pública que vaya más allá del cumplimiento formal del marco jurídico) en aras de implantar un modelo organizativo y de funcionamiento sólido y efectivo que supere algunas de las carencias detectadas como resultado de la vigencia, durante más de una década, del primer instrumento normativo y legal. En conclusión, solo a través de una política pública de transparencia robusta será posible fortalecer la calidad democrática y recuperar la confianza entre la ciudadanía y las instituciones.
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[*] Instituto Complutense de Ciencia de la Administración. Profesora de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad Complutense de Madrid
[**] Profesor Titular de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia. Miembro del Instituto Complutense de Ciencia de la Administración
[1] El , de 5 de diciembre (6 de diciembre de 2023), establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales y el , de 27 de febrero (28 de febrero de 2024), establece la estructura orgánica básica del Ministerio de Transformación Digital y Función Pública.
[2] Hay que destacar que, tras la finalización de esta investigación (web consultada en enero de 2024), se produjo una reorganización de las Unidades de Información de Transparencia, por lo que el mapa organizativo actual (febrero 2025) se puede consultar en el enlace siguiente: https://transparencia.gob.es/transparencia/transparencia_Home/index/MasInformacion/UIT.html
[3] Véase https://transparencia.gob.es/transparencia/transparencia_Home/index/MasInformacion/UIT.html ()
[4] Esta situación se ha manifestado de manera reiterada por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, especialmente se refleja en las memorias de 2019, 2021 y 2022 (, , ).
[5] Véanse las alegaciones y comentarios de la DGGP a las evaluaciones del CTBG correspondientes a los años 2021, 2022 y 2023 (, , ).
[6] Véanse las alegaciones emitidas por la AGE en el informe de evaluación del CTBG sobre el cumplimiento de obligaciones de publicidad activa del Portal de la Transparencia de la AGE en el enlace siguiente: https://www.consejodetransparencia.es/ct_Home/Actividad/Evaluaciones/Evaluacion2021/2021/AGE.html
[9] Véase la Guía básica de tramitación de solicitudes de acceso a la información pública (publicada en 2016 y actualizada en 2024) en el enlace siguiente (): https://transparencia.gob.es/transparencia/transparencia_Home/index/Derecho-de-acceso-a-la-informacion-publica/GuiaTramitacionDA.20,63html
[12] Encuesta realizada entre febrero y abril 2023 y se recibieron 103 cuestionarios. Véase el Informe final de resultados de la encuesta de satisfacción del Portal de Transparencia de la AGE, publicado en el siguiente enlace (): https://transparencia.gob.es/transparencia/transparencia_Home/index/ParticipacionCiudadana/Contacte-con-nosotros/EncuestadeSatisfaccion.html
[13] Véanse las aportaciones y observaciones al Informe de Autoevaluación para la revisión del IV Plan de Gobierno Abierto en España 2020-2024 (). https://transparencia.gob.es/transparencia/dam/jcr:e80f4a12-17a6-4210-a4b7-92aa51be15a5/Borrador%20Informe%20Consulta%20Pública%20IV%20Plan.pdf
[14] En 2017, el Defensor del Pueblo realizó una encuesta sobre transparencia, cuyos resultados ponían de manifiesto que un 43,1% de la ciudadanía no entendía el lenguaje de las Administraciones públicas. Estos datos se pueden consultar en el enlace siguiente (): https://www.defensordelpueblo.es/otras-publicaciones/encuesta-transparencia-conclusiones/
