El artículo aborda la definición de las eurorregiones en un contexto de cooperación transfronteriza que favorece las tres dimensiones de la cohesión: económica, social y territorial. Con un enfoque descriptivo, el objetivo del trabajo es situar las eurorregiones en el contexto actual, en el que se enfrentan a dos retos importantes: por un lado, la necesidad de unos niveles de gobernanza similares que favorezcan la toma de decisiones a un lado y otro de la frontera, y por otro, las trabas jurídicas en relación con la movilidad y con la actividad económica que las restricciones derivadas de la covid-19 han puesto de relieve. Los fondos europeos constituyen una oportunidad de resiliencia para todos estos territorios. Para los que, a pesar de compartir el hecho fronterizo, se concluye la dificultad de establecer una única hoja de ruta, dada la diversidad tanto geográfica como socioeconómica.
The paper tackles the definition of Euro Regions in the context of cross-border cooperation that favours the three dimensions of cohesion: economic, social and territorial. With a descriptive approach, the objective of this work is to place the Euro Regions in the current climate, in which they face two important challenges: on the one hand, the need for similar levels of governance that favour decision-making on both sides of the border, and, on the other, the legal obstacles in relation to mobility and economic activity that Covid-19 restrictions have highlighted. European funds constitute an opportunity for resilience against all territories concerned, for which, even if the border is shared, brings about the difficulty of establishing a single roadmap given both geographical and socioeconomic diversity.
La crisis provocada por la pandemia de la covid-19 ha incorporado al lenguaje de la política regional el término «resiliencia», que, junto con la cohesión y la cooperación, delimita el objeto de estudio de este trabajo: las eurorregiones. El contexto de este análisis, que utilizará una metodología meramente descriptiva, se mueve entre dos elementos: por un lado, las dificultades que impone el hecho de la frontera ‒inherente a la eurorregión‒ y, por otro, las posibilidades que el nuevo marco financiero plurianual y los fondos del NextGenerationEU ofrecen para el desarrollo de estos espacios.
La frontera, inicialmente límite geopolítico, adquiere tanto la forma de barrera cultural e identitaria, como la de una continuidad geográfica y socioeconómica diluida en el ámbito de la Unión Europea por el Tratado de Schengen y el mercado interior. Tendríamos que hablar de distinto grado de permeabilidad, considerando igualmente la tipología de gobiernos que ejercen su soberanía y la gestión de sus competencias (
El artículo 174 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) (
El incremento de los fondos europeos con importantes partidas para la cohesión regional, especialmente en su aspecto territorial, así como los dos grandes objetivos de la digitalización y de la transición ecológica constituyen oportunidades de mejora en los servicios públicos, las comunicaciones o en el empleo, y de desarrollo de sectores económicos basados en la innovación.
Con el fin de determinar los elementos que afectan a las eurorregiones en el contexto ya citado vinculado a la frontera y a las posibilidades de recuperación de la crisis provocada por la pandemia, el trabajo se estructura de la siguiente manera: tras esta introducción, el apartado segundo abordará de forma breve la definición de estos territorios, así como su evolución. En un tercer apartado, analizaremos los problemas que afrontan estas regiones y las posibilidades que les ofrece el nuevo periodo de programación a través de los fondos estructurales y del NextGenerationEU; para ello utilizaremos los ejemplos de las fronteras españolas con Portugal y Francia. El trabajo se cerrará con unas reflexiones finales en las que se plantearán algunas medidas para reforzar el papel de las eurorregiones, y con el apartado de bibliografía y fuentes.
Una de las primeras cuestiones a abordar es la delimitación del concepto de eurorregión en relación con otras figuras como, por ejemplo, las comunidades de trabajo en el ámbito de la cooperación transfronteriza; Y para ello conviene recordar cuál es el origen y la motivación de su existencia.
Aun cuando aparece claramente vinculada a la política regional de la Unión Europea, sus bases las establece el Consejo de Europa a través del Convenio-Marco Europeo sobre cooperación transfronteriza de las entidades o autoridades territoriales (
La institucionalización de esta cooperación la realiza la Unión Europea a través de la financiación, primero con la iniciativa Interreg y después con el programa. Así lo recuerda
Agrupación Europea de Cooperación Territorial Eurocidade Chaves-Verín (Eurocidade Chaves-Verín, AECT) Agrupamento Europeu de Cooperação Territorial Eurocidade Chaves-Verín (Eurocidade Chaves-Verín, AECT) European Grouping of Territorial Cooperation Eurocity of Chaves-Verín (Eurocity of Chaves-Verín, EGTC)
Agrupación Europea de Cooperación Territorial Galicia – Norte de Portugal (GNP AECT)
ES/PT
23/10/2008
Agrupación Europea de Cooperación Territorial Duero-Douro (Duero-Douro)
ES/PT
21/03/2009
GECT Pyrénées-Méditerranée/AECT Pirineos Mediterráneo/AECT Pirineus Mediterrània
FR/ES
25/08/2009
Agrupamento Europeu de Cooperação Territorial ZASNET, AECT (ZASNET)
PT/ES
19/03/2010
Agrupació Europea de Cooperació Territorial Hospital de la Cerdanya (AECT HC)
ES/FR
26/04/2010
GECT Pirineus – Cerdanya/AECT Pirineus – Cerdanya
FR/ES
22/09/2011
GECT Eurorégion Nouvelle Aquitaine -Euskadi – Navarre
FR/ES
12/12/2011
ES/PT
17/07/2013
Agrupación Europea de Cooperación Territorial Faja Pirítica Ibérica (AECT Faja Pirítica Ibérica)
ES/PT
14/10/2014
GECT Pays d'Art et d'Histoire Transfrontalier Les Vallées Catalanes du Tech et du Ter/AECT País d'Art i d'Història Transfronterer Les Valls Catalanes del Tec i del Ter/AECT País de Arte e Historia Transfronterizo Los Valles Catalanes del Tec y del Ter (GECT PAHT)
FR/ES
28/01/2015
Agrupación Europea de Cooperación Territorial León-Bragança/Agrupamento Europeu de Cooperação Territorial León-Bragança (AECT León-Bragança)
ES/PT
29/12/2015
EGTC EUROCIUDAD DEL GUADIANA
ES/PT
07/02/2018
EGTC RIO MINHO
PT/ES
20/02/2018
EGTC Pirineos Pyrénées
ES/FR
19/10/2020
Aun cuando
Macro infraestructuras
Redes funcionales
Cooperación transfronteriza
Áreas aisladas
Ausencia de una red mayor
En cualquier lugar
Lo antes posible cuando no haya infraestructuras (gestión inmediata de las infraestructuras existentes).
Inmediatamente cuando existan factores que inhiban el funcionamiento o la existencia de redes.
Mejora de la cooperación existentes.
Amplia
Media
Pequeña
Baja
Media
Alta
Externas
Internas (pero no demasiado extensas)
Internas
Comité de presidentes regionales y de instituciones políticas
Comité de presidentes de grandes instituciones y de actores de la red (económicos, culturales, etc.)
Instituciones locales y asociaciones de base para activar, movilizar y transformar a nivel político local y de la sociedad civil.
Estrategias
Transparencia
Participación
Favorecer la cooperación y coordinación en el ámbito macroeconómico de las inversiones estratégicas.
Vincular a los actores de la red (empresa privada, organismos locales, instituciones públicas) en redes de relaciones.
a) Crear y enfatizar el sentido de pertenencia y conocimiento mutuo; b) Transformar este conocimiento en acciones cooperativas; c) Hacer indispensable esta cooperación.
Si las infraestructuras no existen, entonces esta implementación es necesaria de forma inmediata.
Mejoras si las redes existen; establecimiento de redes cuando no las hay.
Dependiendo de la situación local.
Internacional, nacional (y regional)
Regional (e internacional)
Regional
Por otra parte, la
Para
- Nueva Aquitania-Euskadi-Navarra: heterogéneo. - Bidasoa-Txingudi Cross-Border Consortium: urbano-metropolitano. - Duero-Douro: rural. - Chaves-Verín Eurocity: urbano-metropolitano (predominante) y rural. - Bayonne-San Sebastián Basque Eurocity: urbano-metropolitano. - Galicia-Norte de Portugal: heterogéneo. - Eurorregión Pirineos-Mediterráneo: heterogéneo. - Pirineos-Cerdanya: montaña (predominante) y rural.
En todas ellas la complejidad institucional es baja, predominando dos actores (uno por cada país participante), salvo en el caso de la Eurorregión Pirineos-Mediterráneo. En cuanto a los niveles de gobierno predominan el regional (Nueva Aquitania-Euskadi-Navarra y Galicia-Norte de Portugal) y el local (
La cooperación transfronteriza, y como parte de ella las eurorregiones, constituye un ámbito en el que conviven tanto dificultades ‒vinculadas al propio hecho fronterizo‒ para su propio desarrollo, como grandes posibilidades para la resiliencia. La gestión de ambas marcará la trayectoria de las regiones fronterizas en los próximos años.
Los principales
Primero, el cierre estricto de las fronteras tras la declaración de la pandemia y, posteriormente, las restricciones de acceso vinculadas a la expansión de las sucesivas olas han tenido importantes impactos en las regiones fronterizas (
La Comisión Europea (
Por lo que respecta a las fronteras españolas con Francia y Portugal, se han detectado varios problemas, sintetizados en la tabla siguiente (
Diferentes legislaciones medioambientales.
Políticas nacionales de gestión del agua incompatibles.
La reordenación de competencias dentro de España dificulta los proyectos medioambientales.
Falta de acuerdo sobre las políticas de gestión del agua.
Diferente aplicación de la Directiva Marco del Agua de la UE.
Falta de coordinación y diálogo en materia de biodiversidad y gestión ambiental.
Falta de intercambio de información sobre el empleo.
Falta de seguridad jurídica para los médicos franceses en relación con la AECT.
Gestión insegura del personal médico.
Sistemas nacionales de formación profesional incompatibles.
Sistemas de transporte público no coordinados.
Las infraestructuras de transporte sufren de falta de voluntad política y soportan dificultades administrativas.
Cobertura no resuelta de los costes de la atención de urgencias médicas transfronterizas.
Diferentes sistemas nacionales de gobernanza.
Diferentes sistemas nacionales para la gestión del agua y el medio ambiente.
Débil coordinación y cooperación en temas relativos al mercado laboral.
Legislación laboral nacional insuficiente para los trabajadores transfronterizos.
Falta de reconocimiento de títulos y diplomas educativos.
Falta de interoperabilidad entre los sistemas y redes ferroviarias de España y Portugal.
Carga financiera para las empresas de transporte a través de procesos administrativos complejos.
Distintas restricciones de circulación para vehículos de transporte (pasos fronterizos).
Falta de planificación de políticas transfronterizas de los servicios de transporte público (esp. Galicia / Norte de Portugal).
Asimetría institucional y operativa para la prestación de servicios sociales.
Criterio de residencia inadecuado define el acceso a los servicios sociales.
Diferentes servicios sanitarios en los territorios fronterizos de España y Portugal.
Mal funcionamiento de las llamadas de emergencia (esp. Norte de Portugal y Castilla y León).
Diferentes competencias y cultura en la lucha contra los incendios forestales (esp. Norte de Portugal y Castilla y León).
Falta de coordinación transfronteriza para la lucha contra los incendios forestales (esp. Norte de Portugal y Castilla y León).
Falta de intervenciones conjuntas en la lucha contra los incendios transfronterizos debido a las diferentes legislaciones nacionales (esp. Norte de Portugal y Castilla y León).
Junto a estos problemas de divergencia en la legislación y en el modelo administrativo, encontramos trayectorias socioeconómicas distintas, que también dificultan la cooperación y el aprovechamiento pleno de las inversiones realizadas. En este sentido,
Primera generación (1977-1990): protagonizada por los Estados y basada en políticas de relaciones internacionales. Se desarrolla el Primer Programa Operativo de Cooperación Transfronteriza entre España y Portugal (1986-1990). Segunda generación (1991-2006): la primera reforma de los Fondos Estructurales y la puesta en marcha de la iniciativa INTERREG inician una cooperación transfronteriza subsidiada, con un predominio de la cooperación institucional entre entidades públicas a diferentes niveles. Tercera generación (a partir de 2007): los principales hitos son el Programa Operativo de Cooperación Transfronteriza entre España y Portugal (POCTEP), las Agrupaciones Europeas de Cooperación Territorial y la segunda reforma de los Fondos Estructurales (2013). Se caracteriza, principalmente, por la ampliación y diversificación de la cooperación, por una estructura organizacional compleja de representación y gestión compartidas, y por la aparición de nuevas formas de cooperación y de gobernanza multinivel: las eurorregiones y las eurociudades.
En el contexto de esta cooperación,
Frente a las dificultades anteriores, la idea de
Para comprender el proceso de resiliencia en un territorio es preciso tener en cuenta tanto el comportamiento de sus factores económicos como la influencia de las decisiones externas. Para
La resiliencia que hemos definido podría apoyarse en las
Las nuevas formas de gobernanza son fundamentales para integrar a las autoridades locales y regionales, favoreciendo sinergias y el desarrollo de la competitividad. Es la idea que subyace en la
Los Fondos europeos constituyen el principal instrumento de financiación para la puesta en marcha de proyectos que articulen tanto el desarrollo económico como la cohesión social y territorial de estas regiones. El Fondo Europeo de Desarrollo Regional financia los programas de cooperación en las tres ramas en que se divide Interreg: A) Cooperación transfronteriza, cuyo fin, según el art. 3 del Reglamento 2021/1059, es “
Para el caso concreto de las fronteras españolas, la
El análisis de los objetivos específicos, desarrollados por los proyectos transfronterizos, muestran algunas diferencias entre estos ámbitos fronterizos, aunque en general los ejes principales están relacionados con el medio ambiente y el reto del cambio climático, con la movilidad, así como con la innovación y la competitividad, vinculadas al objetivo de la resiliencia.
Objetivo específico
POCTEP
Objetivo específico
POCTEFA
Mejorar las condiciones necesarias y propicias para que surjan nuevas iniciativas empresariales
28
Fomentar el desarrollo de tecnologías innovadoras en el campo de los recursos naturales a través de la cooperación
10
Mejorar la participación del sector empresarial en los procesos de innovación y actividades de I+D más cerca del mercado
30
Potenciar la cooperación entre diferentes actores de ambos lados de la frontera en I+D+I
41
Mejorar la protección y gestión sostenible de los espacios naturales
11
Mejorar el patrimonio cultural y natural a través de enfoques conjuntos de desarrollo sostenible
24
Mejorar la excelencia científica del espacio de cooperación transfronteriza en el ámbito de la investigación con potencial para ser competitivo internacionalmente
34
Mejorar el acceso a los servicios
15
Incrementar los niveles de eficiencia en el uso de los recursos naturales contribuyendo al desarrollo de la economía verde en el área de cooperación
14
Mejorar la adaptación al cambio climático de la zona
15
Incrementar la resiliencia territorial ante amenazas naturales del área de cooperación
13
Mejorar la capacidad de anticipación y respuesta hacia los actores de la zona frente a riesgos específicos y gestión de desastres naturales
11
Promover la competitividad en sectores donde el área de cooperación tiene ventajas competitivas
19
Mejorar la oferta de transporte transfronterizo sostenible para facilitar los viajes y la movilidad transfronteriza de mercancías y personas
11
Proteger y realzar el patrimonio cultural y natural para apoyar la base económica de la región fronteriza
40
Promover actividades de desarrollo conjunto de empresas de la zona fronteriza a nivel internacional
12
Reforzar el desarrollo sostenible local en toda la frontera hispano-portuguesa
8
Promover el potencial local, el desarrollo de sistemas de formación y capacitación de las personas en la zona transfronteriza para mejorar el acceso al empleo
23
Fortalecer las estrategias de cooperación transfronteriza entre los diferentes actores que operan en el área de cooperación
36
Proteger y mejorar la calidad de los ecosistemas transfronterizos
13
El programa de la Comisión Europea
A ello suma dos nuevos objetivos específicos:
Según la Decisión de Ejecución (UE) 2022/74 (
A la financiación específica destinada a la cooperación transfronteriza, y en el contexto del objetivo de resiliencia tanto a nivel europeo como nacional, habría que mencionar los fondos procedentes del Next Generation EU, que pueden contribuir, precisamente, a crear sinergias en las regiones más próximas a la frontera. Aunque las regiones implicadas puedan aportar proyectos, se precisa una intervención de los gobiernos estatales con vocación real de favorecer el desarrollo transfronterizo. El
Por lo que respecta a los proyectos transpirenaicos, Francia y España apostaron en la Cumbre Bilateral de Montauban (marzo 2021) por continuar con varios proyectos transfronterizos relacionados con el ámbito de la electrónica, de la transformación digital, de la salud o del transporte ferroviario (
El análisis realizado nos lleva a recordar que las eurorregiones y la cooperación transfronteriza en general, con su proyecto de “disolver” las fronteras ‒físicas o culturales‒, encajan perfectamente con los principios que rigen el proceso de construcción europea. Así, lo manifestó el Parlamento Europeo en una resolución de 2004, al considerar que “las eurorregiones han contribuido decisivamente a eliminar fronteras en Europa, a formar relaciones de buena vecindad, a aproximar a las personas de ambos lados de las fronteras y a destruir prejuicios, en particular a través de la cooperación transfronteriza de carácter local y regional”, y desempeñan importantes funciones como “punto de información y servicio a los ciudadanos, a las instituciones, a las instancias económicas y, a las entidades regionales y locales; centro de convergencia de estrategias, objetivos y valores comunes; generatriz de soluciones a los problemas transfronterizos; y portavoz en todas las cuestiones transfronterizas”. Por tanto, como elemento fundamental de esa construcción europea, deberían desempeñar un papel más decisivo en el desarrollo de las regiones transfronterizas, para lo que indicamos a continuación algunas reflexiones:
- La pandemia ha recuperado las fronteras, mostrando, aún más si cabe, las diferencias y trabas que todavía persisten para que sean un espacio no solo permeable, sino fundamentalmente «inexistente». A pesar de que han primado las decisiones nacionales en el cierre de las fronteras, también se han tomado medidas de urgencia relacionadas con la salud y con los trabajadores, que han demostrado la capacidad de las estructuras transfronterizas para gestionar la crisis. Los ciudadanos, que en un principio no fueron tenidos en cuenta en los cierres fronterizos, apoyan mayoritariamente la gestión local y regional, tal y como afirma - Las lecciones aprendidas de la crisis de la covid-19 deberían servir para establecer un nuevo marco en el que las eurorregiones tengan firmes posibilidades de consolidarse como nueva forma de gobernanza. Siguiendo a - Las eurorregiones constituyen una buena oportunidad de aunar sinergias, favoreciendo el crecimiento económico en áreas tradicionalmente periféricas y con dificultades geográficas y demográficas, tal como recuerda el - Son pieza clave de la cohesión y, por tanto, de la ordenación territorial, para la que la gestión eficiente de servicios y bienes públicos y privados es fundamental. No obstante, la extensión de las eurorregiones, en ocasiones vinculada al diseño de las áreas receptoras de fondos europeos, así como la existencia de grandes ciudades alejadas de la frontera, pueden crear nuevas periferias dentro del territorio transfronterizo. - La ausencia de definición oficial facilita que la eurorregión constituya un concepto flexible, adaptable a las circunstancias concretas de cada frontera y de su área limítrofe. Permite, sobre la base de la cooperación transfronteriza, atender a distintos intereses políticos, económicos y culturales. En este sentido, - La gran diversidad de los hechos fronterizos dificulta el diseño de una única línea de actuación, pero sí se pueden marcar algunos hitos imprescindibles: El diseño de las políticas debe realizarse a nivel regional y local, aunque con un fuerte respaldo del gobierno central. En este sentido, un modelo de gobierno descentralizado (o en todo caso de federalismo fiscal, donde los distintos niveles subcentrales tuvieran capacidad de gestionar parte de sus ingresos y gastos) sería lo más adecuado para responder a las necesidades concretas de territorios y ciudadanos. El objetivo de la resiliencia debería abordarse en un proceso de adaptación a las nuevas realidades derivadas de la pandemia, del Brexit o, en el contexto actual, de la guerra en Ucrania. Conservar lo que funciona e incorporar, con la ayuda de los fondos europeos, políticas que impliquen innovación y mayor competitividad. Es precisa una coordinación entre administraciones a ambos lados de la frontera, para lo que sería deseable la existencia de estructuras similares de gobernanza con capacidad de gestión. Sobre esa base institucional se pueden construir vínculos públicos y privados. Se trata no solo de fomentar las sinergias económicas ‒algo que, por supuesto, es muy importante‒, sino también de reforzar los sentimientos de pertenencia. En muchos casos los ciudadanos fronterizos desconocen la existencia de las eurorregiones, o al menos no aprecian influencia alguna en su vida cotidiana. Es clave, por tanto, crear una comunidad fronteriza con conciencia de sus posibilidades para consolidar un espacio económico, cultural y social.
En última instancia, el futuro de las eurorregiones depende del apoyo de los Estados y de la Unión Europea.
España no ha firmado ninguno de los protocolos, puesto que se entiende que las necesidades que pretenden satisfacer están ya cubiertas por los tratados bilaterales firmados con Francia (Tratado de Bayona, firmado en 1995, y que entró en vigor en 1997) y con Portugal (Tratado de Valencia, firmado en 2002 y en vigor desde 2004). En 2010 se firmó, junto con Francia y Andorra, un protocolo de enmienda y de adhesión al Tratado de Bayona de este último país (
Las siglas respondían en un origen (2007-2013) al Programa Operativo de Cooperación Transfronteriza España-Portugal (Programa Interreg España – Portugal
Regiones NUTS de nivel 3 [de conformidad con el Reglamento (CE) 1059/2003, modificado en último lugar por el Reglamento (UE) 2019/1755 de la Comisión]
ES111 A Coruña ES112 Lugo ES113 Ourense ES114 Pontevedra ES148 Valladolid ES411 Ávila ES413 León ES415 Salamanca ES419 Zamora ES431 Badajoz ES432 Cáceres ES612 Cádiz ES613 Córdoba ES615 Huelva ES618 Sevilla ES211 Araba / Alava Álava ES212 Guipùzcoa / Gipuzkoa ES213 Vizcaya / Bizkaia ES220 Navarra ES230 La Rioja ES241 Huesca ES243 Zaragoza ES511 Barcelona ES512 Girona ES513 Lleida PT111 Alto Minho PT112 Cávado PT119 Ave PT11A Area Metropolitana do Porto PT11B Alto Tâmega PT11C Tâmega e Sousa PT11D Douro PT11E Terras de Trás-os-Montes PT150 Algarve PT16B Oeste PT16D Região de Aveiro PT16E Região de Coimbra PT16F Região de Leiria PT16G Viseu Dão Lafões PT16H Beira Baixa PT16I Médio Tejo PT16J Beiras e Serra da Estrela PT181 Alentejo litoral PT184 Baixo Alentejo PT186 Alto Alentejo PT187 Alentejo Central FRI15 Pyrénées-Atlantiques FRJ21 Ariège FRJ23 Haute-Garonne FRJ15 Pyrénées-Orientales FRJ26 Hautes-Pyrénées
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