En los últimos decenios, los actores armados no estatales han adquirido una importancia cada vez mayor para las relaciones internacionales y la seguridad internacional. Esto va acompañado de una nueva categoría de conflictos armados, las nuevas guerras, que se caracterizan por una multitud de actores estatales, no estatales e híbridos, su carácter global y una economía sumergida descentralizada. En estos nuevos conflictos, la población civil se ha convertido en el principal objetivo de la violencia armada. Esto plantea importantes desafíos al orden internacional y al derecho internacional, ya que éstos se han desarrollado principalmente con respecto a los Estados como monopolistas del uso de la fuerza. La responsabilidad de proteger, cuyo objetivo es proteger a la población civil de las violaciones sistemáticas y graves de los derechos humanos, puede ser un instrumento útil para la gestión sostenible de esos conflictos. Sin embargo, para que esto sea posible, la aplicación del principio debe ser fundamentalmente rediseñada. En lugar de campañas de bombardeo desde el aire, se necesita un enfoque integral que combine las capacidades militares y civiles. Las intervenciones deben tener un carácter más policial y apoyar a los agentes locales para permitir una reforma sostenible de los Estados afectados. La atención debe centrarse en (re)establecer el estado de derecho y crear una economía legítima y social. Ese enfoque, que sitúa la seguridad humana en el centro y combina elementos de abajo arriba con el apoyo internacional, también podría contribuir a una solución a largo plazo del actual conflicto armado en Yemen, que actualmente representa una de las mayores crisis humanitarias del mundo. Sin embargo, esto requiere un replanteamiento por parte de los actores internacionales involucrados en el conflicto y un enfoque más proactivo por parte del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
In recent decades, armed non-state actors have become increasingly important for international relations and international security. This is accompanied by a new category of armed conflicts, the new wars, which are characterized by a multitude of state, non-state and hybrid actors, their global character, and a decentralized shadow economy. In these new conflicts, the civilian population has become the primary target of armed violence. This poses major challenges to the international order and international law, as these have been developed primarily regarding states as monopolists on the use of force. The R2P, whose aim is to protect civilians from systematic and grave human rights violations, can be a helpful tool for the sustainable solution of these conflicts. However, for this to be possible, the application of the principle must be fundamentally redesigned. Instead of bombing campaigns from the air, an integral approach combining military and civilian capacities is needed. Interventions must be more of a policing nature and support local actors to enable sustainable reform of the affected states. The focus must be on (re-)establishing the rule of law and creating a legitimate and social economy. Such an approach, which puts human security at the center and combines bottom-up elements with international support, could also contribute to a long-term solution of the current armed conflict in Yemen, which currently represents one of the biggest humanitarian crises worldwide. However, this requires reconsiderations by the international actors involved in the conflict and a more proactive approach by the UN Security Council.
Después del final de la Guerra Fría, muchos observadores esperaban una era de paz global bajo la égida de la hegemonía estadounidense. Estas esperanzas fueron amargamente decepcionadas. El siglo XXI sigue estando plagado de una multitud de conflictos armados. Desde mediados de la década de 2000, el número de conflictos armados incluso ha vuelto a aumentar (
Uno de estos instrumentos políticos y jurídicos es el principio de la responsabilidad de proteger (R2P). Este principio representa un hito en la prevención de atrocidades masivas como el genocidio, la limpieza étnica o los crímenes de lesa humanidad. Sin embargo, también la R2P se ha desarrollado principalmente con respecto a los Estados como autores de estos graves delitos. Ahora bien, a más tardar desde los crímenes del llamado Estado Islámico en Siria y el Iraq, ha quedado claro que los actores no estatales también cometen genocidios y limpieza étnica. Por consiguiente, se plantea la cuestión de si la responsabilidad de proteger puede ser un instrumento eficaz para prevenir las violaciones sistemáticas de los derechos humanos también en los conflictos actuales.
En este trabajo trataremos de responder a esta pregunta. En el primer capítulo examinaremos el principio político y jurídico de la responsabilidad de proteger. Al hacerlo, primero entraremos en la historia y los fundamentos filosóficos de la responsabilidad de proteger, antes de explicar su contenido y alcance. A continuación, presentaremos los casos de aplicación hasta la fecha y, por último, aclararemos si la R2P está realmente en crisis en este momento, como afirman muchos observadores.
En el capítulo dos, abordaremos la aplicabilidad de la responsabilidad de proteger en las llamadas nuevas guerras. Primero esbozaremos con más detalle el aumento de los actores no estatales en los últimos años. A continuación, explicaremos el concepto de las nuevas guerras. Finalmente, responderemos a la pregunta de si la figura de la R2P es adecuada para afrontar los retos de las nuevas guerras.
A continuación, en el tercer capítulo, ejemplificamos las conclusiones sobre la base de un estudio de caso concreto. La actual guerra en Yemen nos servirá como tal. Primero describiremos brevemente lo que está sucediendo actualmente en Yemen. A continuación, explicaremos por qué la guerra de Yemen puede ser clasificada como una de las llamadas nuevas guerras. Por último, intentaremos esbozar un escenario en el que la responsabilidad de proteger podría contribuir a la resolución del conflicto.
Concluyendo, en capítulo cinco, resumiremos los conocimientos adquiridos.
Para poder comprender plenamente la responsabilidad de proteger, su contenido y su significado, parece necesario explicar al principio su contexto histórico y sus fundamentos filosóficos.
La génesis de la figura de la R2P se remonta a la última década del siglo XX. Tras el colapso de la Unión Soviética, se produjo un momento de apertura en la comunidad internacional, en el que predominó la cooperación multilateral. Se creía que el fin del conflicto Este-Oeste haría que la guerra fuera obsoleta (
el uso de fuerzas militares para eliminar o aliviar una emergencia humanitaria grave en un tercer país [...] si implica el uso o la amenaza de la fuerza y se lleva a cabo de forma independiente o en contra de la voluntad del gobierno y/o de los actores violentos no estatales del país (p. 197).
Aunque este concepto no era nuevo – por ejemplo, Vietnam intervino en Camboya en 1978 para poner fin al régimen de terror de los Jemeres Rojos – las intervenciones humanitarias cobraron un interés considerable a principios del decenio de 1990. Sin embargo, debido a una serie de fracasos, este entusiasmo pronto sufrió un efecto amortiguador. En particular, la intervención en Somalia en 1992, que se basó en la resolución 794 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, terminó en una debacle. Los cuerpos de los soldados estadounidenses muertos fueron arrastrados por las calles de Mogadiscio frente a multitudes y cámaras de televisión internacionales (
Esta falta de voluntad política colectiva para intervenir de manera más coercitiva llevó al fracaso de la comunidad internacional para prevenir las atrocidades masivas en Ruanda, Bosnia y Darfur (
La vergüenza de la comunidad internacional por no haber podido prevenir ambos delitos fue un rasgo definitorio de los debates posteriores. El objetivo era encontrar maneras de prevenir tales atrocidades en el futuro. Este fue el nacimiento del principio de la R2P. En marzo de 1999, en el contexto de la intervención de la OTAN en Kosovo, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó la Resolución 53/144, que reafirmó la responsabilidad primordial de los Estados de garantizar la protección de los derechos humanos (
Esta norma internacional en desarrollo a favor de la intervención para proteger a los civiles de una matanza masiva seguirá sin duda alguna planteando profundos desafíos a la comunidad internacional. Cualquier evolución de este tipo en nuestra comprensión de la soberanía de los Estados y la soberanía individual será recibida, en algunos sectores, con desconfianza, escepticismo, incluso hostilidad. Pero es una evolución que debemos acoger con satisfacción. ¿Por qué? Porque, a pesar de sus limitaciones e imperfecciones, es el testimonio de una humanidad que se preocupa más, no menos, por el sufrimiento en su seno, y una humanidad que hará más, y no menos, para ponerle fin. Es una señal esperanzadora a finales del siglo XX (
Al año siguiente, Annan declaró que la comunidad internacional tenía la responsabilidad de prevenir o poner fin a las graves violaciones de los derechos humanos y que, en esos casos, ni siquiera la soberanía de los Estados podía servir de escudo (
se produce un giro radical de concepción en la visión tradicional del
El informe de la Comisión ha sido ampliamente acogido por la opinión pública y los políticos del mundo (
El 1 de enero de 2007 Ban Ki-Moon sucedió a Kofi Annan como nuevo Secretario General de la ONU. El nuevo Secretario General fue un firme partidario de la responsabilidad de proteger. Ya en el primer mes de su mandato, Ki-Moon declaró su ambición de poner en marcha el principio (
Aunque la figura de la responsabilidad de proteger es relativamente joven, su fundamento filosófico y moral es mucho más antiguo. Se puede remontar a la doctrina de la guerra justa (
Como ya se ha mencionado, hoy en día, la responsabilidad de proteger puede considerarse, en principio, un concepto bien establecido. Aunque el contenido exacto aún no se ha aclarado completamente, el modelo de tres pilares de Ban Ki-Moon es ampliamente aceptado. La práctica de los Estados refuerza esta conclusión (
Por lo tanto, parece necesario diferenciar entre los distintos pilares de la responsabilidad de proteger. Su primer pilar, la obligación del Estado de proteger a su propio pueblo de las peores atrocidades, es ahora una obligación en virtud del derecho internacional y ha establecido así un nuevo concepto de soberanía, que se funda en una comprensión de la soberanía basada en los valores (
Independientemente de su clasificación como norma jurídica o política, la responsabilidad de proteger ha cambiado permanentemente la comprensión de la soberanía estatal y el compromiso internacional con la protección de los derechos humanos. Ha llevado a una situación en la que las violaciones sistemáticas de los derechos humanos ya no se consideran un asunto interno, sino un problema para toda la comunidad internacional y una amenaza para la paz internacional (
Desde que las Naciones Unidas aceptaron la responsabilidad de proteger en la Cumbre Mundial de 2005, el Consejo de Seguridad ha autorizado la aplicación de medidas armadas para la protección humana en seis situaciones, todas ellas en África (
También en marzo de 2011, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas legitimó otra intervención humanitaria en Costa de Marfil. En la resolución 1975, aprobada por unanimidad, se empleó otra vez el lenguaje de la responsabilidad de proteger, autorizando a todos los Estados Miembros a "utilizar todos los medios necesarios" para proteger a los civiles bajo amenaza inminente de violencia física (
A pesar del apoyo recibido, a partir de 2011 la responsabilidad de proteger se silenció en la práctica de los Estados. Por ejemplo, la intervención francesa en Malí en 2013 no se justificó por referencia a la R2P (
Este renovado fracaso de la comunidad internacional para prevenir atrocidades masivas contra la población civil, así como la aplicación selectiva de la responsabilidad de proteger, han planteado la cuestión de si el principio está en crisis. La rivalidad recién despertada entre las principales potencias alimenta el temor de que en el futuro aumenten las situaciones de bloqueo en el Consejo de Seguridad, lo que limitaría aún más la eficacia del principio. Estas preocupaciones están razonablemente justificadas. Las intervenciones militares para proteger a la población civil en regiones geopolíticamente relevantes parecen poco probables en el actual clima general de desconfianza. El problema de que la aprobación del Consejo de Seguridad es necesaria para que el principio funcione se muestra aquí una vez más. Previendo esto, la ICISS había propuesto en su informe que en tal caso la Asamblea General debería poder autorizar la aplicación de la R2P sobre la base de la Resolución
Por lo tanto, parece prematuro declarar el principio muerto. Como todos los principios políticos y de derecho internacional, la responsabilidad de proteger alcanza sus límites en la práctica internacional. La falta de un mecanismo central de aplicación de la ley agrava esta problemática. Sin embargo, esto no hace que la R2P sea obsoleta. Como dicen
Aunque la responsabilidad de proteger está limitada por la política y el sentido práctico, puede influir, y de hecho influye, en el comportamiento y puede influir en los juicios sobre el bien y el mal, los costos y los beneficios, de tal manera que hace más probable la adopción de medidas de acción afirmativa en materia de prevención y protección, y la ociosidad frente a las amenazas de atrocidades y delitos más costosa políticamente y, por lo tanto, menos probable (p. 58).
La hegemonía estadounidense establecida tras el fin de la Guerra Fría ha llegado a su fin. En el nuevo orden mundial multipolar, las grandes potencias y las potencias regionales compiten por las esferas de influencia regionales. Sin embargo, los Estados ya no son los únicos protagonistas de estos enfrentamientos geopolíticos. En los últimos decenios, los actores no estatales han desempeñado un papel cada vez más importante en las relaciones internacionales. Entre esos diversos actores figuran empresas transnacionales, organizaciones de medios de comunicación, grupos de presión, grupos religiosos, organizaciones de la sociedad civil y agencias de ayuda. Estos grupos a menudo tienen una influencia positiva y pacificadora en las relaciones y la seguridad internacionales. Por ejemplo, una coalición de organizaciones de la sociedad civil desempeñó un papel esencial en la redacción de la Convención sobre la prohibición de minas antipersonales de 1997 y la Convención sobre municiones en racimo de 2008, que condujeron a la prohibición de estas armas indiscriminadas (
La existencia de actores armados no estatales no es, por supuesto, nada nuevo en sí mismo. Los insurgentes, los movimientos de liberación y las organizaciones terroristas siempre han existido. Sin embargo, su radio de acción se limitaba normalmente al territorio de un Estado o una región y tenían comparativamente pocas conexiones con el mundo exterior. Su capacidad para amenazar la seguridad y la estabilidad regional o internacional también era limitada. Por lo tanto, los actores armados no estatales se consideraban principalmente como un problema nacional. En las disciplinas de las relaciones internacionales y el derecho internacional público, centradas en los Estados, solo han desempeñado un papel limitado. Debido a la creciente importancia de los actores no estatales en los últimos decenios, que también ha sido posible gracias a la globalización y a los modernos medios de comunicación, esto está empezando a cambiar.
Además del "sistema westfaliano", desde finales del siglo XX ha surgido un segundo orden del espacio político, que solemos denominar
La revolución en el espacio político, así el autor, ha tomado forma en estos actores transnacionales (
El auge de los actores armados no estatales también tiene un impacto significativo en la forma de los conflictos armados en el siglo XXI. Como se mencionó anteriormente, la guerra ha cambiado considerablemente desde el final de la Guerra Fría. Hoy en día estamos viendo una nueva generación de guerras que plantean un desafío fundamental a la seguridad internacional. Se habla de
Ahora que se ha establecido la utilidad del concepto, surge la pregunta de qué es exactamente lo que constituye las nuevas guerras. En primer lugar, esta nueva forma de conflicto armado difiere en cuanto a los actores involucrados. Las clásicas guerras interestatales descritas por Clausewitz se libraron entre dos o más Estados. Hoy en día, estas guerras son en gran medida una cosa del pasado. En cambio, en las nuevas guerras los Estados ya no son los únicos protagonistas, sino que los actores armados no estatales son cada vez más las fuerzas motrices de los conflictos. Citando a
Por otra parte, las nuevas guerras también se diferencian de los conflictos interestatales clásicos en cuanto a sus objetivos políticos. Las nuevas guerras se libran en gran medida en nombre de la identidad étnica, religiosa o tribal (
[e]n los conflictos sectarios la identidad es una cuestión de vida o muerte. Cuando la identidad es atribuida por el otro, a menudo la única opción es recurrir a los que están dispuestos a proteger en nombre de la identidad (pp. 338-339).
El objetivo es, por lo tanto, la división de la sociedad a lo largo de las líneas de la identidad en un "nosotros" y un "ellos". En esta distinción amigo/enemigo schmittiano se basa el poder de los actores violentos (
Esto implica un cambio en la forma en que las guerras se llevan a cabo. A fin de poder ejercer su control de manera indiscutible, los actores persiguen estrategias de homogeneización de la sociedad dentro de su esfera de influencia. En otras palabras, el objetivo de los actores es controlar a la población deshaciéndose de todos los que tienen una identidad diferente. Los asesinatos en masa, la limpieza étnica y los atentados terroristas sirven como herramientas para imponer esta homogeneidad. En casos extremos esto puede llevar incluso a un genocidio. Estas campañas de violencia van acompañadas de la destrucción sistemática de bienes culturales, debido a su importancia central para la identidad colectiva de los grupos étnicos (
Estos acontecimientos también afectan a la economía de las nuevas guerras. En lugar de la economía de guerra centralizada y estatal de las guerras interestatales, los nuevos conflictos se basan en una economía sumergida descentralizada y globalizada. Debido al efecto de fragmentación de las nuevas guerras, la producción nacional colapsa y se pierden los ingresos fiscales (
Para mantener estas redes transnacionales ilícitas, es necesario un uso continuo de la violencia. Esto lleva a que se difuminen los límites entre el uso de la violencia y la vida laboral (
La guerra se ha convertido en una empresa económicamente atractiva para los señores de la guerra porque ellos mismos pueden decidir sobre la distribución de sus costes, la privatización de los beneficios obtenidos en ella y la socialización de las pérdidas que causa. Aparte de las reglas de la economía mundial, no hay ningún marco al que tengan que adherirse. La racionalidad económica de sus acciones es que convierten la violencia en un medio de generación de ingresos, o utilizan la violencia para influir en las relaciones de intercambio existentes a su favor (p. 162).
Esto lleva a la perpetuación de los conflictos. Porque si la guerra es la base de los ingresos de los actores, es poco probable que tengan interés en terminarla rápidamente. No en vano, muchas de las nuevas guerras duran mucho tiempo y son particularmente difíciles de terminar. Esto se complica aún más por el hecho de que, por regla general, precisamente estos actores también forman parte de las negociaciones de paz. Por lo tanto, no es sorprendente que muchos de estos acuerdos de paz – se habla de hasta el 50% en los primeros cinco años – fracasen (
La combinación de estas características hace que las nuevas guerras sean un fenómeno sumamente complejo. Los límites entre la paz y la guerra, la guerra civil y el conflicto internacional se han desdibujado, y, por último, pero no por ello menos importante, la distinción entre combatientes y no combatientes. Esto plantea desafíos fundamentales al orden internacional y al derecho internacional. Las nuevas guerras conducen a la erosión de la estructura binaria de orden característica del sistema de Westfalia, que se caracteriza cada vez más por una planificación espacial desterritorializada en la que es característica la acumulación de conflictos híbridos (
La pregunta que surge ahora es si la figura de la responsabilidad de proteger es adecuada para hacer frente a las nuevas guerras. La R2P también fue inicialmente diseñada principalmente para situaciones en las que las violaciones sistemáticas de los derechos humanos emanan de los Estados, por lo que tiene un carácter centrado en el Estado. El evento más formativo para el surgimiento del principio, el genocidio en Ruanda, fue llevado a cabo por el gobierno ruandés de la época. También el caso más importante de aplicación, la intervención en Libia 2011, fue autorizada debido a las violaciones sistemáticas de los derechos humanos por parte del régimen de Gadafi. Sin embargo, en las nuevas guerras son a menudo (también) los actores no estatales los que perpetran las graves violaciones de los derechos humanos contra la población civil. Esto plantea un nuevo desafío a los esfuerzos de la comunidad internacional por prevenir el genocidio, la limpieza étnica y crímenes similares, y por lo tanto también a la figura de la R2P. Es necesario analizar si la responsabilidad de proteger está a la altura de este desafío y si puede ser una herramienta útil para prevenir y detener las graves violaciones de los derechos humanos en el contexto de las nuevas guerras. Para ello conviene tomar como guía la estructura de tres niveles de la responsabilidad de proteger propuesta por Ban Ki-Moon.
El primer nivel es la responsabilidad primaria de un Estado de evitar las violaciones graves y sistemáticas de los derechos humanos contra su población civil. Esta comprensión moderna de la soberanía es, por supuesto, también válida en principio en el contexto de las nuevas guerras. Sin embargo, es precisamente en estas guerras donde el cumplimiento de esta responsabilidad es a menudo problemático. Una razón de esto es que estas guerras regularmente tienen lugar en regiones con Estados débiles o incluso en Estados fallidos. Estos Estados no tienen ni la capacidad política y económica para prevenir las violaciones de los derechos humanos por parte de actores no estatales ni la capacidad militar para detener las campañas violentas contra la población civil que ya han comenzado. Esto se ve reforzado por el carácter a menudo transfronterizo de las nuevas guerras. La falta de cooperación entre Estados vecinos (frágiles) y la frecuente falta de voluntad política dificultan la adopción de medidas coherentes y coordinadas contra los agentes no estatales que se benefician de las redes delictivas transfronterizas y los refugios de retirada. El caso de los talibanes es un ejemplo de este problema. El régimen de la organización terrorista en Afganistán, que existió de 1996 a 2001, fue apoyado por el gobierno pakistaní como parte de su competencia con la India (
El segundo pilar establece la obligación de la comunidad internacional de apoyar activamente a los Estados en el cumplimiento de su responsabilidad de proteger. Si el propio Estado comete violaciones sistemáticas de los derechos humanos, como el régimen de Assad en Siria, este pilar no desempeña ningún papel. Si un Estado lleva a cabo por sí mismo estrategias de limpieza étnica u otros delitos graves contra su propia población, es poco probable que acepte la ayuda internacional para ponerles fin, o solo los utilizará como tapadera para demostrar oficialmente que no está involucrado en dichos delitos. Sin embargo, la situación es diferente cuando los propios Estados no recurren a la violencia contra la población civil, sino que son incapaces de impedir los ataques de los actores violentos no estatales. Así ocurre, por ejemplo, en la fase actual de la guerra en Afganistán, puesto que el gobierno central afgano en Kabul no posee un control activo sobre muchas partes del territorio del país, que en cambio están controladas por los talibanes. La situación en el Iraq era similar, cuando el Estado Islámico, en el momento de su mayor expansión territorial entre 2014 y 2017, había puesto bajo su control grandes partes del territorio nacional e imponía allí su estricta interpretación de la sharía. En estos casos, el apoyo de la comunidad internacional a los Estados afectados puede ayudar a combatir a los actores violentos no estatales y, de este modo, poner fin a las violaciones sistemáticas de los derechos humanos. Para poner fin a los ataques contra la población civil que ya se están produciendo, la comunidad internacional puede, por ejemplo, apoyar la capacidad militar del Estado mediante misiones de capacitación o suministros de armas. Sin embargo, existe el riesgo de que las armas suministradas a las fuerzas armadas del Estado puedan terminar con otras partes en el conflicto, contribuyendo así a la continuación de este. Además, las nuevas guerras son difíciles de terminar usando exclusivamente la fuerza militar. En su lugar, deben abordarse las causas fundamentales de los conflictos. En particular, el establecimiento de un sistema judicial que funcione y la participación de los grupos de la sociedad civil pueden contribuir a prevenir el estallido de violencia. Esto ya ha sido reconocido por el ex Secretario General Ki-Moon. En su informe de 2009 afirma que
[e]l estado de derecho es fundamental para impedir que se cometan crímenes relativos a la responsabilidad de proteger. El sistema de las Naciones Unidas debería incrementar la asistencia que presta en la materia a los Estados Miembros, por medios tales como la colaboración con los países donantes. Los objetivos deben ser asegurar el igual acceso a la justicia y mejorar los servicios judiciales, fiscales, penales y policiales para todos. Esas medidas acrecentarían las posibilidades de que las disputas que surjan dentro de la sociedad se puedan resolver por medios legales y no violentos. Los países donantes podrían incorporar la responsabilidad de proteger y las consideraciones de derechos humanos en los programas de asistencia existentes, según proceda, y, en la medida de lo posible, crear nuevos programas de asistencia en el ámbito de la responsabilidad de proteger (
También en el ámbito de la consolidación de la paz se reconoce la importancia del estado de derecho, especialmente en los escenarios de las nuevas guerras.
En esos casos, o cuando un Estado, incluso con el apoyo activo de la comunidad internacional, no puede evitar las violaciones sistemáticas de los derechos humanos por agentes no estatales, la responsabilidad de la protección se transfiere a la propia comunidad internacional. Esto corresponde al tercer pilar de la R2P. En este caso, la comunidad de Estados está (por lo menos moralmente) obligada a tomar medidas proactivas para prevenir o detener el genocidio, la limpieza étnica, los crímenes de guerra y los crímenes de lesa humanidad. En primer lugar, deben adoptarse medidas coercitivas que caigan por debajo del umbral del uso de la fuerza. En su informe de 2001, la ICISS propuso una serie de medidas, como se ha mencionado anteriormente. Entre ellas se encuentran los embargos de armas, las zonas de exclusión aérea, las sanciones financieras y económicas y la exclusión de los Estados de ciertas organizaciones internacionales. Sin embargo, la eficacia de estas medidas en el contexto de las nuevas guerras parece dudosa. La exclusión de los Estados de las organizaciones internacionales difícilmente aumentará el cumplimiento por parte de los agentes no estatales del derecho internacional humanitario y las normas internacionales de derechos humanos. Su eficacia y proporcionalidad ya se cuestiona en los escenarios clásicos de guerra interestatal debido a su considerable impacto en la población civil (
Es evidente que el embargo de armas a largo plazo no ha proporcionado seguridad en Somalia, ni mediante su aplicación general ni cuando está dirigido a agentes no estatales. [...] Por una parte, podría argumentarse que las violaciones del embargo de armas son las razones de la continuación de la violencia, mientras que por otra parte podría ser que esos embargos simplemente no son una forma eficaz de regular las armas pequeñas y aumentar la seguridad (p. 318).
Sostienen además que los embargos de armas no pueden resolver el problema de la producción nacional de armas pequeñas y que, a pesar de los embargos, las armas suministradas a los países vecinos suelen llegar a la zona de conflicto a través de las fronteras (
En vista de estas limitaciones de las medidas coercitivas por debajo del umbral del uso de la fuerza, se plantea la cuestión de si en el contexto de las nuevas guerras una intervención humanitaria puede ser una solución. Por supuesto, también en las nuevas guerras, el uso de la fuerza por parte de la comunidad internacional para proteger los derechos y las vidas de los seres humanos debe limitarse a casos extremadamente excepcionales. Sin embargo, las masacres de Srebrenica y el reciente genocidio de los yezidi por el Dáesh, que tuvieron lugar en el contexto de nuevas guerras, demuestran que en algunos casos solo la fuerza militar puede poner fin a las violaciones sistemáticas de los derechos humanos. ¿Pero es el tercer pilar de la responsabilidad de proteger la herramienta adecuada para esto? Chinkin y Kaldor, que analizan esta cuestión en su libro
[e]l objetivo [de las intervenciones humanitarias] no es derrotar al adversario en un conflicto, sino proteger a las personas y detener a los delincuentes responsables de violaciones de los derechos humanos. Tanto en Kosovo como en Libia, la intervención se trató como una guerra en la que era inevitable que hubiera víctimas civiles aunque la fuente interviniente tratara de minimizarlas. Los medios de intervención, los ataques aéreos, no eran compatibles con el objetivo de proteger a los civiles (p. 222).
Además, según las autoras, el concepto de la responsabilidad de proteger no aborda las causas estructurales del genocidio, los crímenes de lesa humanidad y la depuración étnica, sino que acepta su ocurrencia y es reactiva (
A diferencia de la responsabilidad de proteger, que por definición es descendente y, a pesar de su reformulación como responsabilidad, sigue tratándose esencialmente del derecho de los Estados a intervenir, la seguridad humana trata del derecho a ser protegido y se centra en los esfuerzos ascendentes para proporcionar seguridad a las personas y en la forma en que se podría ayudar desde el exterior (
La crítica de Chinkin y Kaldor a la práctica actual de la responsabilidad de proteger está ciertamente justificada. El uso primario de los ataques aéreos es completamente inadecuado para los objetivos de la R2P. Los países occidentales, en particular, recurren a esta estrategia, ya que evita sus propias pérdidas. Esto es indispensable en las sociedades post-heroicas para mantener el apoyo público a la intervención, puesto que ya no están dispuestas a aceptar un número elevado de sus propias pérdidas (
como proposición general, parecería difícil proteger a las poblaciones desde el aire durante un período de tiempo. A menos que los ataques aéreos vayan seguidos de algún tipo de presencia militar o policial sobre el terreno, así como de esfuerzos más amplios de reconciliación social y política, reforma del sector de la seguridad y respeto de los derechos humanos y los valores democráticos, su valor parecería, en el mejor de los casos, temporal y transitorio. En Libia, la falta de un esfuerzo suficientemente sostenido e intensivo para ayudar a crear instituciones de gobierno a largo plazo y estabilidad social puede haber socavado los resultados de la campaña de bombardeo. Estos también no pueden ser creados desde el aire (p. 110).
Sin embargo, son precisamente estos enfoques integrales los que se han descuidado en anteriores intervenciones humanitarias, especialmente las realizadas en el marco de la responsabilidad de proteger. Por lo tanto, Chinkin y Kaldor tienen razón cuando señalan la renuencia de la comunidad internacional a abordar las causas socioeconómicas de las nuevas guerras. Existe una necesidad urgente de replantearse la forma en que deben llevarse a cabo las intervenciones humanitarias en el marco de la responsabilidad de proteger. No obstante, esto no significa que la figura de la R2P sea obsoleta o que no sea adecuada para hacer frente a los desafíos de las nuevas guerras. Contrariamente a como lo señalan Chinkin y Kaldor, la responsabilidad de proteger y la seguridad humana de segunda generación no son dos modelos de seguridad diferentes que se excluyan mutuamente. Más bien, la responsabilidad de proteger debe ser vista como la herramienta para implementar la seguridad humana. Mientras que la primera proporciona la legitimidad política y jurídica de una intervención humanitaria, la segunda define las reglas de enfrentamiento y el objetivo de la intervención. Esto podría asegurar que el foco de atención se centre efectivamente en la protección de la población civil y no en la victoria militar sobre un enemigo (lo que no es realmente evidente en la confusión de los actores no estatales en las nuevas guerras). La tarea de las fuerzas de seguridad legítimas es proteger a las personas, garantizar la seguridad pública para que se pueda poner en marcha un proceso político y apoyar el estado de derecho (
pero bajo reglas de combate mucho más estrictas, que tienen por objeto reducir al mínimo toda pérdida de vidas, con un enfoque defensivo en las personas sobre el terreno e implicando, cuando sea posible, la detención en lugar de la muerte de los responsables de las violaciones de los derechos humanos, así como una mayor rendición de cuentas (
Para que esto sea posible, los contingentes de intervención deben disponer de capacidades civiles y militares, estar bajo gestión civil y cooperar con los agentes de la sociedad civil local (
Así, cuando los acuerdos de paz o los arreglos políticos confirman los resultados de este tipo de violencia, las elecciones no expresan la voz del pueblo, sino que sirven para afianzar el statu quo. “Legitiman” las relaciones de poder establecidas durante la guerra y reconocidas en los acuerdos políticos, en lugar de crear una base para un gobierno inclusivo que pueda, por ejemplo, mejorar la provisión de bienes públicos según lo demande la población. En otras palabras, permiten a las partes beligerantes mantener sus posiciones y, si es necesario, utilizar la violencia para conservar la composición política de sus electores, lo que constituye un obstáculo a largo plazo para la consolidación de la paz (p. 152).
Esto es exactamente lo que pasó en Bosnia. Las leyes electorales del Acuerdo de Paz de Dayton con sus límites de circunscripción y cuotas étnicas consolidan el poder político de los partidos nacionalistas étnicos y, por consiguiente, perpetúan la composición social y étnica lograda mediante las estrategias de limpieza étnica (
La responsabilidad de proteger es, por lo tanto, capaz de hacer frente a los desafíos de las nuevas guerras. Establece la responsabilidad del Estado y, subsidiariamente, de la comunidad internacional de prevenir o poner fin a las graves y sistemáticas violaciones de los derechos humanos cometidas por todos los actores en las nuevas guerras. Así pues, proporciona una base jurídica y política de legitimidad para que la comunidad internacional adopte medidas en todo el mundo contra el genocidio, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad. Sin embargo, se necesita una reforma fundamental de la forma en que se ejerce la R2P. En el contexto de las nuevas guerras, como proponen Chinkin y Kaldor, es necesario apartar el foco de atención a los Estados y colocar la seguridad humana en el centro de las acciones de la comunidad internacional. Los ataques aéreos no serán suficientes, de hecho, son totalmente inadecuados para este propósito. Lo que se necesita es un enfoque holístico que se asemeje más a una operación policial y que vaya acompañado de reformas fundamentales en las esferas política, económica y judicial. Esto requerirá un compromiso considerable y prolongado por parte de la comunidad internacional y Estados individuales. Debido a la actual situación geopolítica y a la creciente retirada de los Estados Unidos de su papel de "policía mundial", parece un momento difícil para encontrar suficiente apoyo para misiones tan amplias. Sin embargo, solo tales misiones son capaces de poner fin a las nuevas guerras a largo plazo. Las intervenciones en Bosnia, Afganistán y Libia muestran que las intervenciones a corto plazo y puramente militares no son adecuadas para este fin y a menudo aumentan la inestabilidad y la escalada de la violencia en la zona de conflicto. La responsabilidad de proteger no solo impone a la comunidad internacional la responsabilidad de prevenir atrocidades masivas, sino que también complementa esta responsabilidad de reaccionar con la responsabilidad de reconstruir. Es precisamente este segundo pilar central del concepto el que se ha descuidado en el contexto de las nuevas guerras, lo que ha llevado a resultados catastróficos. Para que la responsabilidad de proteger sirva como un instrumento eficaz para hacer frente a los desafíos de los conflictos del siglo XXI, es precisamente este pilar el que debe redescubrirse y situarse en el centro de la atención de la comunidad internacional.
A continuación, ejemplificaremos los conocimientos adquiridos en los capítulos anteriores con referencia al conflicto actual en Yemen.
Yemen es un Estado situado al sur de la Península Arábiga, que limita con Arabia Saudita, Omán, el Golfo de Adén y el Mar Arábigo. El Estado actual, con unos 30 millones de habitantes, fue creado en 1990 por la unificación de la República Árabe de Yemen (también llamada Yemen del Norte) y la República Democrática Popular de Yemen (también llamada Yemen del Sur). La unificación fue precedida por varios conflictos políticos y varios incidentes fronterizos. Pero incluso después de la unificación, el 22 de mayo de 1990, la situación política no se calmó. La primera guerra civil yemení terminó con la derrota de las fuerzas separatistas y frenó considerablemente el proceso de desestructuración del país. El gobierno del presidente de larga data Ali Abdallah Saleh reprimió duramente a los separatistas: Saleh despidió a miles de funcionarios militares y administrativos de Yemen del Sur, se entregaron importantes tierras a las élites de Yemen del Norte y se negó la historia independente de Yemen del Sur antes de 1990 (
La situación actual en Yemen es dramática: La intervención internacional ha provocado la intensificación de la violencia en Yemen y un deterioro duradero de la situación humanitaria en el país. En 2018, un grupo de expertos con mandato del Consejo de Seguridad determinó que la coalición internacional (especialmente Arabia Saudita) está infringiendo gravemente el derecho internacional humanitario y el derecho internacional de los derechos humanos (
El conflicto en Yemen, a pesar de su singularidad, muestra muchas características de las nuevas guerras. Esto comienza con el escenario de la guerra. Yemen, como Afganistán o Siria, se encuentra en una de las franjas de los antiguos imperios europeos donde suelen tener lugar las nuevas guerras (
Después de casi tres años de conflicto, el Yemen como Estado prácticamente ha dejado de existir. En lugar de un Estado único hay pequeños estados beligerantes, y ninguna de las partes cuenta con el apoyo político o la fuerza militar suficientes como para reunificar el país o lograr la victoria en el campo de batalla (
El Estado yemení ha perdido el monopolio del uso de la fuerza. Se ha degradado a una facción más (y ni siquiera la más poderosa) en el conflicto armado sobre el futuro político del país. Las redes de actores no estatales compiten con ello por la supremacía. Dependiendo de la situación y de los intereses específicos, los actores cooperan entre sí o se pelean entre sí. La alianza de los huzíes con el expresidente Saleh es un ejemplo claro de esto: aunque ambas facciones eran enemigas en el momento de la presidencia de Saleh, se aliaron entre sí en 2014, ya que su enemigo común era el nuevo gobierno Hadi. Sin embargo, en agosto y noviembre de 2017 se produjeron enfrentamientos armados entre los partidarios de Saleh y las fuerzas huzíe. A continuación, Saleh se puso en contacto con Arabia Saudita para cambiar sus lealtades, lo que llevó a los huzíes a ejecutar al expresidente y sus partidarios en diciembre de 2017 (
son micro-poderes geográficamente adyacentes pero desconectados, a menudo compitiendo entre sí, que han evolucionado a partir de estructuras militares híbridas y reflejan los equilibrios de poder locales que prevalecen en los respectivos territorios. Las milicias de Yemen desarrollan redes socioeconómicas informales que están conectadas a los "Estados" yemeníes competidores: esto distingue a las "milicias" de las zonas gobernadas por los señores de la guerra que, por el contrario, no aspiran a crear un marco institucional y muestran "una actitud neopatrimonialista" (
Además de las fuerzas del gobierno de Hadi y de la multitud de agentes no estatales, la crisis de Yemen se caracteriza también por la presencia de un gran número de fuerzas internacionales. Entre ellas figuran, en primer lugar, las fuerzas armadas de la coalición internacional, encabezadas por Arabia Saudita y apoyadas por los Estados Unidos. La coalición recurre principalmente a sus fuerzas aéreas e intenta apoyar a las fuerzas Hadi mediante bombardeos selectivos. Pero también están activos en el suelo. Aunque apenas despliegan tropas propias, mantienen y controlan varias milicias yemeníes. Los Emiratos Árabes Unidos, por ejemplo, entrenan, equipan y pagan a las denominadas Fuerzas del Cinturón de Seguridad, que dependen oficialmente del Ministerio del Interior del Yemen, pero que en realidad operan fuera del control del gobierno yemení (
La base económica de la crisis de Yemen también corresponde a la economía de guerra de las nuevas guerras. Incluso antes de que comenzara la actual fase de conflicto, el país era uno de los más pobres del mundo (
El sistema financiero del Yemen se ha desmoronado. Hay dos bancos centrales que compiten, uno en el norte, bajo el control de los huzíes, y otro en el sur, controlado por el Gobierno. Ninguno de ellos funciona a plena capacidad. El Gobierno no está en condiciones de obtener ingresos de manera efectiva, mientras que los huzíes recaudan impuestos, extorsionan a las empresas y confiscan activos en aras del esfuerzo bélico. El Yemen tiene un problema de liquidez. A menudo, los sueldos quedan sin pagar en todo el país, lo que significa que las medicinas, el combustible y los alimentos, cuando los hay, suelen tener precios prohibitivos (
Esto tiene repercusiones graves en la población civil. Como ya se ha mencionado, más de 20 millones de personas dependen de la ayuda externa. Apenas hay oportunidades de empleo regular y el desempleo (especialmente entre los jóvenes) es alto. Esto se ve exacerbado por el estado desolado del sistema de salud:
El sistema de salud carece crónicamente de equipos y suministros médicos. Incluso cuando se dispone o se dispondría de suministros, las partes en el conflicto suelen obstruir su paso y entrega a todos los niveles, y en algunos casos también tratan de desviarlos a sus zonas de influencia. Algunas organizaciones humanitarias están invirtiendo en la creación de capacidad, pero la respuesta de emergencia al abrumador nivel de necesidad está absorbiendo la mayoría de los recursos disponibles y fondos. Como resultado, 14,8 millones de personas no tienen acceso a la atención médica básica (
El colapso del sistema económico y de los servicios estatales lleva a que surjan nuevos especuladores y que el mercado negro amenace con eclipsar las transacciones oficiales (
la alianza entre los huzíes y los partidarios de Saleh, y otras milicias siguieron recaudando ingresos “estatales” en sus respectivas zonas, prestando a cambio únicamente servicios públicos limitados. Sus acciones han socavado los cimientos de la economía formal y han creado un problema de liquidez, aumentando así la probabilidad de un colapso del sistema bancario y financiero yemení. Las condiciones actuales son propicias para el blanqueo de dinero, un obstáculo más para una transición política pacífica y la recuperación. La persistencia del conflicto ha permitido la aparición en el Yemen de nuevos especuladores que se benefician de la guerra, que están sustituyendo gradualmente a las comunidades empresariales tradicionales de Saná y Taiz (
Para preservar estas fuentes de ingresos, es indispensable el uso continuo de la fuerza o la amenaza de uso de esta. Esto lleva a que se desdibujen los límites entre el uso de la fuerza y la vida laboral, lo cual es típico de las nuevas guerras. Como las partes en el conflicto tienen, pues, un interés financiero en continuar la lucha, el conflicto se perpetúa y se dificulta considerablemente el establecimiento de una paz sostenible.
Asimismo, los métodos de guerra de los diversos actores de la crisis de Yemen también sustentan la clasificación como parte de las nuevas guerras. Como señala el grupo de expertos, todas las partes en el conflicto son responsables de violaciones regulares y graves del derecho internacional humanitario y de las normas internacionales de derechos humanos (
los ataques aéreos de la coalición han causado la mayor parte de las bajas civiles documentadas. En los últimos tres años, dichos ataques aéreos han alcanzado zonas residenciales, mercados, funerales, bodas, centros de detención, embarcaciones civiles y incluso centros médicos. […] (p. 6).
En muchos casos, no había objetivos militares importantes en las cercanías de los ataques aéreos, por lo que existe una gran preocupación de que los objetos civiles hayan sido elegidos deliberadamente como objetivos de los ataques (
Las investigaciones del Grupo de Expertos confirman la existencia de detenciones arbitrarias generalizadas en todo el país, así como de malos tratos y torturas en algunos centros. En la mayoría de los casos, no se informó a los detenidos de los motivos de su detención, no se presentaron cargos en su contra, se les negó el acceso a abogados o a tribunales y permanecieron recluidos en régimen de incomunicación durante períodos prolongados o indefinidos. Algunos permanecen en paradero desconocido. Las partes en conflicto están utilizando centros de detención no declarados en un aparente y, de ser confirmado, ilegal, intento de sustraer a los detenidos del amparo de la ley. […] Durante la reclusión, en el curso de los interrogatorios y mientras permanecían con los ojos vendados y/o esposados, los detenidos fueron golpeados, sometidos a descargas eléctricas, suspendidos boca abajo, sumergidos, amenazados con violencia hacia sus familias y recluidos en régimen de aislamiento durante períodos prolongados, en contravención de la prohibición absoluta de la tortura u otros tratos crueles o inhumanos (
Además de estos delitos, los niveles de violencia sexual contra las mujeres y los niños también han aumentado considerablemente desde 2014 (
en abril de 2017 Amnistía Internacional también denunció la persecución por motivos religiosos de los miembros de la comunidad bahaí en Sana'a por parte de las fuerzas de Houthi-Saleh. Otras minorías como los ismaelitas y los judíos yemeníes también corren un alto riesgo de violencia y discriminación. Migrantes y refugiados del Cuerno de África y 3 millones de los desplazados internos, casi la mitad de los cuales son niños, también son particularmente vulnerables, ya que muchos de ellos dependen de la asistencia humanitaria y los suministros que llegan por puerto o aire (p. 7).
Así pues, la población civil es una de las principales víctimas de la violencia en el conflicto de Yemen. Aunque esta violencia no ha alcanzado (todavía) el nivel de limpieza étnica o genocidio, todas las partes en el conflicto la están utilizando como arma de guerra para infundir miedo a la población y promover así sus propios objetivos estratégicos y políticos.
Si observamos las causas fundamentales del conflicto y los objetivos de los actores, lo primero que nos viene a la mente son los objetivos geopolíticos. La crisis de Yemen se ha convertido en una guerra indirecta entre las potencias regionales del Oriente Medio, sobre todo Arabia Saudita e Irán. Sin embargo, esta es solo una de las dimensiones del conflicto. La guerra en Yemen cuenta también con un importante componente identitario. El panorama social y político de Yemen siempre se ha caracterizado por las tensiones de identidad, que se intensificaron en particular con la unificación en 1990 y las secuelas de la guerra civil en 1994 (
A medida que la gente se empuja a un nuevo grupo de identidad formalizada, viendo lo que está en riesgo para ellos en la violencia, encuentran difícil identificarse con otros que solían ser de grupos afines. […]. Cuanto más tiempo dure la guerra, mayor es la polarización.
Perthegella también hace hincapié en la creciente importancia de los objetivos identitarios. Señala que el conflicto yemení tiene mucho más que ver con una lucha interna por el poder que con rivalidades sectarias supuestamente arcaicas, pero que, especialmente desde la intervención internacional en 2015, el conflicto ha experimentado una dinámica de "sectarización" o politización de las identidades religiosas (
la propagación del caos y el colapso gradual del Estado que llevó a la expansión de los grupos yihadistas - el más importante de los cuales es al-Qaeda en la Península Arábiga (AQAP) y el Estado Islámico - despertó el odio sectario en un país en el que hasta hace unos años sunitas y chiítas solían rezar en las mismas mezquitas. Desde 2015, AQAP se ha embarcado en un intento de "refundir los temores históricos de los sureños de una toma de poder por parte de los norteños como una batalla sectaria de sunitas contra chiítas", profundizando así la brecha sectaria (
Perthegella resuma:
[E]s profundamente erróneo caracterizar el conflicto de Yemen como el resultado de un odio secular entre suníes y chiítas; es igualmente erróneo describirlo solo como parte de la guerra de poder entre Arabia Saudita e Irán. Al mismo tiempo, es ingenuo descuidar la importancia de la ideología - en este caso la religión - en un conflicto tan complicado. En la búsqueda de posibles soluciones a la crisis, es urgente encontrar medios para "desactivar" el odio sectario. De lo contrario, se corre el riesgo de una polarización aún más profunda de la sociedad, lo que conduce a una proliferación aún mayor de grupos violentos, ya que - como nos ha demostrado la experiencia iraquí - las semillas del odio étnico y sectario, una vez plantadas, son difíciles de erradicar (
Esta constelación es una característica central de las nuevas guerras. Las identidades diferentes rara vez son la (única) razón del estallido de violencia. Más bien, solo a través de la guerra y las atrocidades cometidas en ella se crean identidades sectarias y unidimensionales que conducen a la polarización de la sociedad. Es la violencia, la que impone una estrecha distinción binaria entre víctima y perpetrador que puede ser enmarcado como "amigo" y enemigo (
En resumen, puede decirse que la crisis de Yemen reúne muchas de las características de las llamadas nuevas guerras. En la fase actual del conflicto participan un gran número de redes (transfronterizas) de actores gubernamentales, no gubernamentales e híbridos, que persiguen políticas identitarias además de objetivos (geo)políticos. Como la economía estatal se ha derrumbado en gran medida, ha sido sustituida por una economía sumergida globalizada en la que cooperan los insurgentes y los grupos de delincuencia organizada y que contribuye a la continuación de los combates. Como resultado, los límites entre el uso de la fuerza y la vida laboral se han vuelto borrosos. Las víctimas de estos acontecimientos son los civiles, que en gran medida se convierten en víctimas de la violencia. Además del número efectivo de personas que mueren como resultado de los combates, existe un gran número de desplazados internos que tienen que abandonar sus hogares debido a los ataques indiscriminados y a la violencia identitaria. La "guerra civil" en Yemen, que en efecto es desde hace mucho tiempo una guerra internacional, es por lo tanto extremadamente desestabilizadora para el país y toda la región. Aún no se vislumbra una solución sostenible para el conflicto de larga duración. La guerra en Yemen es, así pues, una de una larga serie de nuevas guerras prolongadas que están asolando el Oriente Medio y robando a la región su futuro.
La cuestión que se plantea ahora es si la figura de la responsabilidad de proteger puede ser aplicada a la crisis de Yemen para aportar una solución sostenible a la situación, y de qué manera. Al igual que cualquier Estado, Yemen, o el gobierno internacionalmente reconocido que lo representa, tiene la responsabilidad primordial de garantizar la seguridad de su población y prevenir las violaciones sistemáticas y graves de los derechos humanos que alcanzan el nivel de genocidio, crímenes de guerra, limpieza étnica y crímenes de lesa humanidad. Es obvio que el gobierno Hadi no tiene la capacidad de garantizar esto: El propio gobierno está en el exilio, gran parte del territorio está bajo el control de los huzíes y otros insurgentes y los crímenes de guerra y los crímenes de lesa humanidad contra la población civil son habitual. La participación de las tropas gubernamentales en los crímenes y la alianza con la coalición internacional liderada por Arabia Saudita, responsable de muchos de los crímenes de guerra, también plantea la cuestión de si el gobierno de Hadi está seriamente dispuesto a tomar medidas contra las violaciones de los derechos humanos.
Dado que el gobierno yemení no puede (y probablemente tampoco quiere) cumplir con su propia responsabilidad, es responsabilidad de la comunidad internacional apoyar al gobierno de la mejor manera posible (Segundo Pilar de la R2P). Debido a la comisión regular de graves violaciones de los derechos humanos también por parte de las fuerzas del gobierno Hadi, parece cuestionable si esto puede representar realmente una solución en el caso concreto. Como afirma Ki-Moon,
[c]uando las autoridades políticas de un Estado estén decididas a cometer crímenes o actos relativos a la responsabilidad de proteger, las medidas de asistencia en el marco del segundo pilar serán de escasa utilidad y sería conveniente que la comunidad internacional empezara a hacer acopio de la capacidad y la voluntad para responder “de manera oportuna y decisiva” (
No obstante, la intervención militar dirigida por Arabia Saudita, por invitación expresa del gobierno de Hadi, podría considerarse, en principio, como una medida de asistencia en el marco del segundo pilar. Ésta no solo se llevó a cabo con el objetivo de devolver al gobierno de Hadi al poder, sino también, al menos oficialmente, para detener los ataques de los huzíes. La Resolución 2216 del Consejo de Seguridad de la ONU, del 14 de abril de 2015, lo confirma y así legitima la intervención, exigiendo a los huzíes el cese inmediato e incondicional del uso de la violencia (
Por consiguiente, la responsabilidad de la comunidad internacional sigue siendo vigente. Dado que el mero apoyo del gobierno de Hadi no parece ser capaz de evitar las sistemáticas y graves violaciones de los derechos humanos cometidas por todos los participantes en el conflicto, corresponde a la comunidad internacional adoptar medidas proactivas por su cuenta en el marco del tercer pilar de la responsabilidad de proteger. Como principal órgano responsable del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, incumbe al Consejo de Seguridad ordenar medidas apropiadas, que luego son aplicadas por los distintos Estados u organizaciones regionales. En primer lugar, se deben adoptar medidas no militares; el uso de la fuerza militar solo puede ser un último recurso. Sin embargo, como ya se ha mencionado anteriormente, estas medidas no militares a menudo fracasan debido a los desafíos especiales de las nuevas guerras. Esto también es evidente en la crisis de Yemen. El Consejo de Seguridad ya ha tomado medidas para aliviar la crisis humanitaria, por ejemplo, ha ordenado un embargo de armas. Así, la resolución 2216 establece que
todos los Estados Miembros deberán adoptar de inmediato las medidas necesarias para impedir que, de forma directa o indirecta, se suministren, vendan o transfieran a Ali Abdullah Saleh [y las fuerzas huzíe] […] armamentos y material conexo de cualquier tipo, incluidas armas y municiones, vehículos y equipo militares, equipo paramilitar y piezas de repuesto correspondientes, así como asistencia técnica, adiestramiento, asistencia financiera o de otro tipo, en relación con actividades militares o con el suministro, el mantenimiento o el uso de cualquier armamento y material conexo, incluido el suministro de personal mercenario armado, proceda o no de su territorio (
No obstante, la eficacia de esas medidas es muy limitada. Cinco años después de la resolución, las partes en el conflicto siguen teniendo suficientes reservas de armas y municiones. El grupo de expertos ha observado incluso que el precio de la munición para armas pequeñas está a un nivel mucho más bajo que antes del comienzo del conflicto (
El Grupo ha encontrado importantes indicadores de la oferta de material relacionado con las armas fabricadas en la República Islámica del Irán, o procedente de ese país, tras el establecimiento del embargo de armas selectivo el 14 de abril de 2015, en particular en el ámbito de la tecnología de misiles balísticos de corto alcance (
Pero Irán no es el único país desde el que las armas entran en la zona de guerra. Según el
¿Qué tendría que hacer la comunidad internacional para cumplir con su responsabilidad en el marco del tercer pilar y de qué manera podría contribuir a la solución de la crisis del Yemen? En primer lugar, se necesitaría una resolución del Consejo de Seguridad que hiciera referencia a la figura de la responsabilidad de proteger, reconociera las violaciones sistemáticas y graves de los derechos humanos y los crímenes de guerra cometidos por todas las partes en el conflicto (en particular por la coalición internacional) y las condenara. Asimismo, el Consejo de Seguridad tendría que ordenar medidas proactivas que ayudaran a poner fin a los combates y, por tanto, a las violaciones de los derechos humanos. Éstas tendrían que aplicarse por igual a todos los participantes en el conflicto y, por lo tanto, también a la coalición internacional. Esto incluye la ampliación del embargo de armas a países como la Arabia Saudita y los Emiratos Árabes Unidos, que son responsables de repetidas violaciones del derecho internacional humanitario y de los derechos humanos. Además, se deberían dictar sanciones selectivas contra los agentes que se demuestre que son responsables de violaciones del derecho internacional. También en este caso debe prestarse especial atención a los países de la coalición internacional, ya que estos países contribuyen en gran medida a la escalada de la situación y al deterioro de la situación humanitaria. Poner fin a la actual intervención internacional parece ser una primera prioridad para estabilizar la situación. Además de un embargo de armas contra los países participantes y de sanciones selectivas, otras medidas diplomáticas, como la retirada del personal diplomático, pueden ejercer más presión a este respecto. Las posibilidades de poner fin a la intervención dirigida por Arabia Saudita son comparativamente buenas en este momento. Los costos económicos y políticos de la intervención para la Arabia Saudita comienzan a pesar cada vez más sobre sus intereses estratégicos. Tras los recientes acontecimientos que incluyen la fragmentación de su propia coalición, los huzíes ganando más terreno y la tambaleante economía de Arabia Saudita, que sufre por los bajos precios del petróleo, parece que el país está calentando la idea de retirarse (
Poner fin a la intervención regional ayudaría a resolver la dimensión geopolítica de la crisis y produciría una mejora duradera de la situación humanitaria. Sin embargo, esto no es suficiente para resolver los conflictos identitarios y políticos internos de Yemen. Porque, aunque fuera posible hacer cumplir uno eficazmente, no resolvería el problema de la producción nacional de armas pequeñas y dispositivos explosivos improvisados, que se utilizan para muchos de los crímenes de guerra. Ni siquiera las negociaciones oficiales de paz, que se están llevando a cabo bajo la mediación internacional entre los huzíes y el gobierno de Hadi, parecen – incluso con una conclusión positiva – adecuadas para garantizar una paz sostenible. La fragmentación económica y política del país, con un gran número de caudillos locales, ha avanzado demasiado como para que un acuerdo entre las dos principales partes en el conflicto lleve a poner fin a los combates (
El Yemen debe comenzar de nuevo sobre la base de la agencia y la propiedad locales, invirtiendo en consejos locales y fuerzas de seguridad adaptadas a la región para reconstruir las instituciones estatales nacionales. Al hacerlo, cualquier plan de reforma del sector de la seguridad (SSR) tiene que abordar la realidad yemení de múltiples proveedores de seguridad para ser eficaz: por lo tanto, no puede diseñarse partiendo de un enfoque de la reforma de la seguridad centrado en el Estado. Con este fin, la UE y los agentes internacionales podrían centrarse en la flexibilidad de las alineaciones y la creación de alianzas (el enfoque de "nunca es para siempre", basado en la mediación tribal) que es una característica tradicional de la política yemení, apoyando una iniciativa política de reforma que conduzca a un sistema federal de gobernanza, basado en los principios acordados en el Documento Final de la Conferencia Mundial sobre la Sociedad de la Información. Conferencia de Diálogo Nacional (2013-14) (
Este enfoque de abajo hacia arriba debe centrarse en la reforma económica y el estado de derecho. Porque solo si se puede establecer una economía formal operativa será posible combatir la economía sumergida existente y limitar así la influencia política de las redes depredadoras. Las políticas eficientes destinadas a revertir la economía de guerra depredadora son una condición previa clave para la paz sostenible y para el establecimiento de un estado de derecho en Yemen (
Estas reformas estructurales integrales en las que participan los agentes locales requieren un compromiso internacional a largo plazo. Sin embargo, su aplicación requiere también que primero se detengan las hostilidades activas y se alivie la emergencia humanitaria. Solo entonces será posible hacer participar en las reformas a los agentes locales y a los representantes de la población civil en medida suficiente. Para ello, podría ser necesaria una intervención internacional en el marco de la responsabilidad de proteger que siga el modelo de la seguridad humana de segunda generación. Un contingente mixto militar-civil bajo mando civil podría utilizarse para establecer zonas de protección en el Yemen para poner fin a las violaciones sistemáticas de los derechos humanos. Las tareas de esta fuerza de reacción rápida serían principalmente de carácter policial: la prevención de ataques contra la población civil, la aplicación de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, y la persecución y detención de criminales de guerra. También tendrían otras tareas, principalmente civiles, como la asistencia en la mediación, la vigilancia y la provisión equitativa de bienes públicos, en particular los derechos económicos y sociales (
En los últimos decenios se ha observado una creciente influencia de los actores armados no estatales en las relaciones y la seguridad internacionales. Acontecimientos como la globalización y los medios de comunicación modernos aumentan el margen de acción y, por consiguiente, la importancia de esos agentes. Esto también va acompañado del surgimiento de una nueva categoría de conflictos armados, las llamadas nuevas guerras, en las que los actores no estatales desempeñan un papel central. Esto plantea desafíos fundamentales al orden internacional y al derecho internacional público, que se crearon con respecto a los Estados como monopolistas de las guerras. Dichos desafíos también se extienden a la responsabilidad de proteger. La R2P, que entre tanto se ha establecido como un principio político y cada vez más como un principio jurídico, ha cambiado la comprensión de la soberanía de manera duradera y confiere a la comunidad internacional la responsabilidad de prevenir y combatir las violaciones graves y sistemáticas de los derechos humanos que alcanzan el nivel de genocidio, limpieza étnica, crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad. Esto hace que el principio sea particularmente relevante para las nuevas guerras en las que la población civil se convierte en uno de los principales objetivos de la violencia. Sin embargo, la responsabilidad de proteger también se desarrolló con el objetivo particular de impedir que los Estados cometieran delitos contra su propia población, lo que también se refleja en su aplicación hasta la fecha. Las campañas de bombardeo, como las utilizadas en Kosovo y Libia, pueden haber sido capaces de poner fin a las viejas guerras, pero no proporcionan una solución sostenible para las nuevas guerras. Porque no se trata de una victoria militar sobre un enemigo, sino de proteger a la población civil de los ataques de todas las partes en conflicto y, sobre todo, de los agentes no estatales. Para que la figura de la responsabilidad de proteger sea una herramienta eficaz en las nuevas guerras y frente a los actores violentos no estatales, se necesita su replanteamiento fundamental. La seguridad humana debe situarse en el centro de atención y se deben combinar las capacidades civiles y militares para contrarrestar las dinámicas políticas y económicas de las nuevas guerras. Esto es particularmente cierto para las posibles intervenciones humanitarias, que son posibles como último recurso en virtud de la responsabilidad de proteger. También, y especialmente en las nuevas guerras globales, a menudo no será posible poner fin a los crímenes contra la población civil sin el uso de la fuerza por parte de la comunidad internacional. Estas intervenciones, sin embargo, deben ser fundamentalmente diferentes de lo que se ha hecho hasta ahora. Deben llevarse a cabo como operaciones mixtas militares-civiles bajo control civil, con estrictas normas para entablar combate y una gran responsabilidad. Su tarea es más bien de naturaleza policial. No se trata de derrotar a un enemigo, sino de hacer cumplir los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, perseguir a los criminales de guerra y desempeñar un papel de apoyo en el proceso de paz. Este proceso de paz debe tener lugar de abajo hacia arriba con la participación de los agentes locales y de la sociedad civil y debe centrarse en el (re)establecimiento del estado de derecho y en las reformas económicas y sociales. Solo así se podrá evitar que el poder político y económico de las partes en conflicto se consagre en un acuerdo de paz, lo que haría imposible una solución sostenible a las nuevas guerras. Los errores en el proceso de paz y reforma después de la guerra de Bosnia deberían servir como advertencia. Todo esto requiere un compromiso amplio y a largo plazo de la comunidad internacional. El desarrollo actual de Libia muestra, sin embargo, que un mero despliegue militar de corta duración, especialmente desde el aire, no es adecuado para resolver las complejas constelaciones de las nuevas guerras y para traer paz, estabilidad y prosperidad y representar una respuesta de la comunidad internacional al auge de los actores armados no estatales.
Esto también se aplica a la crisis de Yemen, que ha durado desde 2011. Este conflicto armado, que en realidad consiste en varios conflictos geopolíticos, identitarios y políticos que se superponen, también exhibe muchos rasgos centrales de las nuevas guerras. En particular, una gran proporción de la violencia se dirige contra la población civil, lo que ha dado lugar a una dramática emergencia humanitaria. A fin de brindar la oportunidad de lograr la paz en el país, se necesita el compromiso de la comunidad internacional para poner fin a la intervención de la coalición internacional de Arabia Saudita y llevar a cabo una reforma estructural del país junto con los agentes locales, centrándose en el estado de derecho y las reformas económicas. Esta intervención debe seguir las reglas de la seguridad humana y debe ser vista como una operación de apoyo para un enfoque de abajo hacia arriba. Este enfoque integral podría ofrecer al país una oportunidad realista para una paz duradera.
Sin embargo, la situación en Yemen y la falta de una respuesta internacional a la misma también pone de relieve las limitaciones de la responsabilidad de proteger. Dado que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas es el único órgano que puede hacer cumplir la R2P en nombre de la comunidad internacional, las decisiones geopolíticas superan regularmente el imperativo humanitario. Esto también es cierto en el caso de Yemen, donde en particular los Estados Unidos apoyan la intervención dirigida por Arabia Saudita, que es responsable de una gran parte de los crímenes de guerra. Ni siquiera una reorientación de la responsabilidad de proteger hacia la seguridad humana podrá superar este problema. Por consiguiente, para que el principio sea un instrumento eficaz para la protección de la vida humana en situaciones de nuevas guerras y ante las amenazas de agentes violentos no estatales, es también necesario examinar si existen órganos más apropiados que la responsabilidad de proteger pueda hacer valer en nombre de la comunidad internacional o si es necesario reformar el Consejo de Seguridad. Tales discusiones son prolongadas y encuentran resistencia de un gran número de Estados, sobre todo de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Sin embargo, dado el papel cada vez más importante de los actores no estatales en los conflictos armados del siglo XXI, son esenciales para que las Naciones Unidas sigan cumpliendo su objetivo de mantener la paz y la seguridad internacionales.